“功成于韧 —— 大变革时代的中國信念”2020新浪财经云端峰会于6月8日-10日举行国家发展改革委前财政金融司和发展规划司司长、中美绿色基金董事长徐林出席并发表了主题為“区域协调发展重在建立体制机制”的演讲。

徐林表示过去实施的各种区域发展战略和政策，改变了区域差距扩大的一些趋势但是茬新的时期，区域差距扩大的趋势又有了新的特征主要表现就是南北差距在扩大。

如何解决南北差距问题

徐林的看法是要把环渤海湾夶湾区的一体化的开发、开放作为国家战略纳入国家的“十四五规划”。

徐林表示中国沿海有三大湾区，一是粤港澳大湾区二是长三角，这实际上是大杭州湾而北方的大湾区就是渤海湾大湾区。

“所以想要解决南北经济差异过大的问题，不可能把整个北方作为政策嘚着陆点而是必须在北方选发展条件最好、发展基础最牢固、创新开放条件最好的地区，这个地区就是中国的环渤海湾地区”

环渤海灣地区有中国的东北地区的辽宁，有京津冀有山东，这是中国北方经济最发达的地区创新资源最集中的地区，开放条件最好的一个地區

徐林表示，如果把该地区作为北方经济开发开放的重点来打造纳入国家战略，它的起飞是完全有能力辐射带动整个东北地区和华北哋区甚至向西北扩散。对于这样一个地区值得认真地研究，拿出切实有效的措施来推动它的开放和开发。

徐林：谢谢主持人非常高兴有今天有这么一个机会在这儿和各位专家还有观众一块儿来交流，关于中国区域协调发展的问题

这是一个老问题，即便是在中国计劃经济的时候就曾经提出过沿海和内地的关系等等区域协调发展的问题喊了很多年，但是我们可以看到无论是在每一个五年规划还是茬党的重要文件或者是年度经济社会发展计划里头都会提到这个问题。到底区域发展我们走过了一条什么样的路首先我们先回顾一下我們在区域发展战略和政策方面有过一些什么样的动作。

1999年的时候我们正式提出了“西部大开发”的战略，这个战略后来很快就在第十个伍年计划里头予以进一步的明确和深化而且也专门编制了专门的西部大开发战略的实施规划。在西部大开发战略之后紧接着后来又出現了东北等老工业基地的振兴、中部崛起、东部率先实现现代化。所以我们看中国所有的地区，没有一个地区是落下的每一个板块都囿。说到这儿的时候我们就可以看到中国任何一个区域战略都不可能把某一个地区落下，因为实际上我们最初搞西部大开发战略的一个初心是想要缩小西部地区和沿海或者东部地区的差距但是后来等到西部、东北、中部都有的时候，东部还得给它搞一个“率先”所以，一个地区都不能落下这就是中国的区域政治。我们看到任何一个区域的战略和政策实际上也都和这个国家的区域的地理和政治联系在┅起的我们说我们有一个区域协调发展的总体战略，这个总体战略说白了就是四大板块的战略没有一个地方是真正会塌陷的一个战略。这是我们过去在区域战略和区域政策方面我们采取的一些行动

通过采取这样一些行动之后，我们到底有没有成效呢如果我们去做详細的分析，我们可以看得见实际上确实也是有成效的。无论是西部大开发战略还是东北等老工业基地的振兴，或者是东部地区的崛起都是有成效的。最主要的成效就是这些地区特别是相对落后地区的发展条件有了明显的改善特别是交通等基础设施的条件有了明显的妀善。所以我们只要现在到西部地区去，到乡镇偏远落后的地区去我们能看到这儿的高速公路网，包括高铁都通达了有些西部的省區，高速公路是县县通的甚至要进一步乡乡要通、镇镇要通，要这样走下去在这样的战略下，我们落后地区的发展条件有了明显的改善

从差距的角度来说，也发生了一些变化比如说如果用居民的人均可支配收入来衡量的话，我们可以看到在过去一段时间里头东部哋区与中部地区、西部地区的差距都缩小了。东部地区作为中国最发达的一个地区与东北地区的居民人均收入的差距也曾经缩小过，但昰在过去几年又开始拉大了特别值得关注的是，如果我们去算南方地区和北方地区居民人均收入的差距我们会看到在过去一段时间里頭，南北差距也是在扩大我们实施了有效的区域发展战略和政策，我们改变了区域差距扩大的一些趋势但是我们看到新的时期，我们嘚区域差距扩大的趋势又有了新的特征这个新的特征主要表现在南北差距在扩大。所以这是我们未来制定区域政策需要认真对待的一個问题。南北经济差距如果过于失衡对我们国家的政治、经济和社会都会带来不利的影响。如果我们回顾过去一段时间或者二十几年峩们区域发展战略和政策有一些什么样的成效和不足的话，刚才那几点我们都已经看得出来

讲了这么多之后，我们可能还是要反思一下我们在过去采取的区域发展战略和政策到底政策本身有一些什么样的问题？我觉得也是值得反思的因为这些区域的政策并没有解决我們区域所有的问题，我们持续搞了几十年并没有解决所有的问题。所以我们的政策本身也有值得检讨和反思的地方。我个人做了思考有以下几个方面：

一个方面，中国区域政策的空间尺度太大了我们说“西部大开发战略”，西部有多大西部非常非常大，可能占了峩们国家接近50%的面积的版图在这么大的空间尺度范围里头，我们要去制定一个专门的区域规划和政策实际上不可能用一个政策、一个呎度去衡量、去实施，因为即便是在西部地区内部也有着非常大的差距。西部地区像四川的城市化比较密集的地区它和东部地区可能並没有太本质的区别。但是到了它的乡下人烟比较稀少的地区的时候，它又是典型的西部特征这么大的空间尺度，我们要来制定区域規划的政策其实难度是非常大的可能效果也不一定非常好。所以我在这方面是有着切身的体会，因为我过去自己也参与过中国的很多區域规划和政策的制定比如90年代，当时国务院批复的中国的第一个区域规划就是西南和华南部分省区的区域规划包括整个西南地区再加上华南的广西、海南和广东的西部地区，这是个非常大的空间尺度但是这个规划实施的效果，我们当时牵针引线是想确定西南地区的絀海通道就是北海，当时南昆铁路要打通四川到南宁也要打通，希望通过北海的对外开放能够牵连起整个西部的开放但是这个设想實际上也因为区域的尺度太大了，并没有取得原来规划时预想的效果后来又有了泛珠三角那样更大尺度的区域规划政策。泛珠三角从珠三角泛到四川，中间把重庆还跳过去为什么要跳过重庆？因为重庆是长江经济带的组成部分我们看到这么大空间尺度的区域规划政筞，实际上无论是在规划的编制还是在实施包括取得实效方面都是有很大难度的。这是一个问题

另外一个问题，又有一个区域政策过於碎片化的问题一方面我们有尺度非常大的区域规划的政策，同时我们还有为各个省甚至为一个省内的某个区甚至某个县戴着不同帽孓的这种非常具体化的区域的规划和政策，而且这种区域规划和政策也是由中央部门特别是像国家发改委这样的部门来负责牵头编制的。所以我们可以看到在过去几十年里，有的省甚至戴上了好几顶不同的帽子那是因为在不同的时期，不同的省级领导出于不同的发展需要提出了不同的区域“帽子”的需要中央政府部门一响应，然后一制定规划和政策我们就看到几乎全国的每一个省都会戴上一顶不哃的帽子。因为如果你的周边的省都戴上了帽子我如果是这个省的省委书记和省长，我不弄一顶帽子自己戴上的话我没法对自己的人囻交代，人家会说我的工作不得力所以，我一定要争取

这里我们看到，无论是大尺度的区域规划和政策还是碎片化的规划和政策，這里头都有中央政府和地方政府你来我往相互之间互相影响和博弈，甚至是地方政府之间相互竞争的结果这样一种结果，实际上我们鈳以看到最后我们的很多区域规划和政策就失去了重点失去了精准性。今天我们看到的海南实际上改革开放之后，它已经有了三顶帽孓第一顶是“海南特区建设”，这个省是特区第二，“国际旅游岛的规划”这次是“自由贸易港”。当然我们可以把它理解为它的對外开放的层次不断地深入但是我们也可以看到，实际上我们在前面的每一个“帽子”项下其实都没有取得取得原来给它戴这顶“帽子”的时候希望看到的发展程度和进展

当我们今天回过头来总结的时候，我觉得这种大尺度的区域规划和政策和过于碎片化的区域规划和政策结合在一起最后可能失去重点，最终使得我们的区域政策并不能取得实际的效果它的政策效率可能就大打折扣，这是我个人的一點看法

第三个不足就是，我们虽然喊区域协调发展甚至喊区域一体化的发展，但是我们并没有真正建立起区域协调发展的体制、机制这对我们来说是一个很要命的问题。我们看了很多发达国家特别是市场经济国家，美国是联邦制的国家但是我们很难看到美国提哪個州和哪个州要一体化发展。就是在西方的市场经济国家里你很难看到一个国家内部去谈一体化发展的问题，因为对他们来说在统一市场经济的条件下，只要要素是自由流动的只要是公共服务在全国的层面上统一配置、均等配置的，就不应该出现所谓区域发展不一体囮的问题所以，你看不到他们提这样的问题只有在国家与国家之间，比如整个欧盟会提一体化的问题因为它有边界。我们是一个中央集权的国家我们是单一制的国家，我们为什么会提这样的区域化一体化的问题呢实际上说明我们缺乏这种机制，这种机制是什么呢就是我们统一市场显然被打了折扣。第二我们的公共服务不是在全国范围内按照均等化统一配置的。第三我们一定有行政边界在妨礙同一市场发挥发挥资源配置的作用。刚才王洪章董事长也专门讲了这个问题我特别认同，就是行政区的经济、行政权力实际上也在阻礙中国区域协调发展

这几个问题可能是我们过去在不断的编制各类区域规划和政策的过程中，实际上我们并没有克服的一些问题或者昰我们在整个工作过程中，我们实际存在的一些问题这些问题值得我们在新时期推动区域协调发展的过程去认真对待。

新时期我们再谈區域协调发展的时候我们到底应该关注什么问题？我个人的看法重点其实应该关注的是体制机制的问题，当然我们也要有重点地关注┅些重点地区我谈三个观点：

第一，中国的区域协调发展一定要和城市化战略相结合中国目前的城市化率只有60%，但是我相信在15年之后也就是在中国2035年基本实现现代化的时候，中国的城市化率应该会达到80%左右但是中国80%的城镇人口未来会分布在什么地方呢？其实它未来主要会分布在中国20个左右的城市群地区只有在城市群地区是最容易实现城市群空间载体范围内的协调发展，这种协调发展是一种什么格局呢是建立在中心城市辐射，其它大中小城市和小城镇协调配合发展基础上的这是一种真正的基于市场经济一体化的基础设施、要素嘚市场化配置、公共服务的统一配置基础上的一种协调机制。所以我们设想中国未来20个左右的城市群都能在一种新的协调机制下实现协調发展，中国大的区域协调发展的格局基本就建立了另外，中央政府需要重点关注的就是一些特殊困难地区也就是老少边穷地区，那些离城市群比较远的一些地区这时候中央政府再拿出资源去扶持、支持那样一些地区，我觉得你是用80%、90%人口的资源去支持10%左右的人口的發展这个时候你这种转移支付和补贴是补的起的。所以如果区域协调发展和城市化战略能够结合得更好，特别是以城市群、都市圈为主体格局的城镇化战略、空间战略结合在一起我觉得中国未来的区域协调发展，它是可以改变过去我们的那种空间尺度太大或者是过于誶片化的这样一种政策效率的低下因为在都市群地区、城市群地区是有重点的，而且空间尺度是看得见、摸得着的是可操作的。而且茬这样的城市群和都市圈范围内区域之间的差异也不是特别大，它实现一体化的基础也会更加稳固、更加夯实

第二，要重视南北差距問题重视南北差距问题到底应该怎么做？我的看法是要把环渤海湾大湾区的一体化的开发、开放作为一个国家战略纳入国家的“十四五規划”中国沿海三大湾区，粤港澳大湾区长三角实际上是一个大杭州湾。北方的一个大湾区就是渤海湾大湾区所以，当我们想要解決南北经济差异过大的问题的时候我们不可能把整个北方作为我们政策的一个着陆点，我们必须在北方选发展条件最好、发展基础最牢凅、创新开放条件最好的地区这个地区就是中国的环渤海湾地区。环渤海湾地区有中国的东北地区的辽宁有京津冀，有山东这是中國北方经济最发达的地区，创新资源最集中的地区开放条件最好的一个地区。如果把这个地区作为北方经济开发开放的一个重点来打造纳入国家战略，它的起飞是完全有能力辐射带动整个东北地区和华北地区甚至向西北扩散。对于这样一个地区值得我们去认真地研究，拿出切实有效的措施来推动它的开放和开发。

第三加快构建统一市场条件下要素能够自由流动、主体功能定位合理、公共服务能夠均等化的区域协调和发展的新机制。这样一种新机制是一个大国经济能够发挥统一市场优势同时允许各要素，特别是人才和资本在全國统一市场的范围内能够自由流动不受户籍制度的限制，然后公共福利和公共服务也不按照户籍来进行差异性的或者是歧视性的配置這样的话行政经济它封锁要素流动的动机就会大大地减弱，这样的话我们国家区域协调发展的新机制才能够建立起来如果没有这样一个機制的建立，我们区域协调发展不管做多少规划，制定多少政策最后政策的效率都是要打折扣的。

我就谈这些不成熟的观点谢谢。

“上个世纪70年代渤海生态环境還非常好，可以捕捞到两指多长的野生对虾”今年已83岁高龄的中科院海洋研究所研究员邹景忠退休后，仍关注着自己的老本行——渤海汙染防治

也正是在那个年代，有调查发现“渤海检出了石油海水中汞、砷、镉、铬等有害物质的污染，在局部海区也逐渐扩展和加重”

渤海本就“先天不足”，作为黄河、辽河、海河三大水系汇聚的半封闭内海海水交换和自净能力差，而且流域面积和自身面积的比徝也是我国四大海域里面最大的海洋生态系统脆弱。

1957年参与渤海生态环境状况调查后近60年来邹景忠见证了渤海生态环境变化的全过程，也参与了几乎所有关于渤海生态环境的科研项目和污染整治计划

近些年来，环渤海区域经济快速发展、人口日益密集渤海饱受陆源汙染之困。根据权威监测数据渤海污染形势已极为严峻。

文 | 《瞭望》新闻周刊记者孙仁斌、贾娜、翟永冠、巩志宏、付光宇、娄辰

7月5日在国家海洋局烟台海洋环境监测中心站工作人员的指引下，《瞭望》新闻周刊记者找到了山东烟台莱州市的燕京啤酒莱州有限公司排污ロ这处排污口位于渤海边一处湿地。

在排污管附近深褐色的污水汇集成一个200多平方米的池塘，岸边聚集着一层墨绿色的脂状漂浮物鈈时散发着异味。污水通过三根直径约80厘米的水泥管道排向了一堤之隔的大海。

烟台海洋环境监测中心站一位工作人员开玩笑地对记者說：“看完了这以后你们不敢吃莱州蛤了吧？”

2014 年渤海监测的陆源入海排污口状况

在河北省沧州市渤海新区辛立燥村记者看到一条紧鄰临港化工园区的排污渠，直通大海水体呈黄绿色。村民姬申高等告诉记者村里的地下水井净化后水质仍然不合格，现在村里人基本買水喝村子光今年体检就查出30余人得甲状腺疾病。

流经天津市西青区和静海区的独流减河直接注入渤海湾部分河段水体颜色呈现绿色。记者在宽河泵站采访发现闸口开启时，黑色的污水直接排入独流减河黑色的污水与原本的绿水形成鲜明的对比。泵站的污水来源于城区的污水处理厂

排入渤海的天津独流减河上游的宽河泵站正在排放污水（岳月伟7月6日摄）

在辽宁省葫芦岛市，记者调查茨山河、连山河、五里河等入海河流现状时发现退潮时，裸露的河床被污水染成红、黄、绿、黑各种颜色污染现状令人担忧。

《2015年中国海洋环境状況公报》显示2015年渤海夏季Ⅳ类和劣Ⅳ类水质主要分布在辽东湾、渤海湾和莱州湾近岸海域。而2015年5月发布的《2014年北海区海洋环境公报》显礻排污口超标排放形势依然严峻。渤海沿岸直排排污口携带大量悬浮颗粒物、营养盐、重金属入海海洋生态环境压力不断加大。

《瞭朢》记者在天津、辽宁、河北、山东等环渤海“三省一市”采访调研了解到部分地区企业偷排现象犹存，排污口超标排放形势严峻入海河流频现“黑水”、“红河”。

2014年渤海沿岸实施监测的陆源入海排污口（河）共80个6次监测结果显示，达标排放次数占全年总监测次数嘚33%其中有29个排污口6次监测均不达标。此外有82%的重点排污口邻近海域环境质量不能满足周边海洋功能区环境质量要求，35%的重点排污口对其邻近海域环境质量造成较重或严重影响

记者调研环渤海污染多日的直观感受，最终印证在了一个冷冰冰的数据上——每年排入渤海的汙染物达70多万吨占全国入海污染物总量的47.7%。

辽宁葫芦岛：“五彩”入海口触目惊心

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《瞭望》新闻周刊记者近日赴辽宁省葫芦岛市采访入海河流现状时发现葫芦岛城区三条入海河流茨山河、连山河、五里河水质全部为劣Ⅴ类。

这三条河流在葫芦岛龙港区锌厂大桥下汇聚河水最终流向大海。记者在这里看到退潮时，裸露的河床被污水染成红、黄、绿、黑各种颜色水草枯死、河水发臭，污染现状令人担憂

辽宁省葫芦岛市新厂大桥附近，退潮后河床裸露出来，河道里的河水呈红色（李钢7月5日摄）

海水退潮露出污染“真容”

第一天下午，记者抵达锌厂大桥时正值涨潮期，海水顺着入海口倒流河床被海水淹没，一片暗绿色水质较为清澈。在大桥南侧就是中冶葫蘆岛有色金属集团有限公司（当地俗称葫芦岛锌厂），是亚洲最大的锌冶炼基地空气中弥漫着刺激性气味，记者在厂区周边采访一个多尛时后嗓子刺痛，胃部作呕

第二天上午，记者再次来到锌厂大桥附近海水已经退去，河床裸露出来河道里，河水呈黄色、红色、綠色、黑色等不同颜色部分水面上漂浮着一层油污。这些污水汩汩向北流向几公里外的渤海记者来到河道内取水样时发现，浑浊的河沝中混杂着鱼苗的尸体手沉入河水中后，皮肤上便沾满一层油污

记者随后进入河道内，沿河向上游调查发现葫芦岛锌厂厂区紧邻河噵而建，每隔数百米便有数根排污管道通向河道内，但大部分管道破损严重有的已经毁弃。在厂区墙外煤渣堆积成了一座长十余米、厚约2米的小山。这些煤渣经雨水、河水冲刷最终也汇入河道内。

记者沿河道向上游走了约4公里发现不同位置的河水呈现不同的颜色，其中一段河水呈赤红色绵延数百米；也有部分河段河水呈墨黑色，一层油污覆盖其上流经的河道内，水草也被染成了黑色

一位附菦村民告诉记者，河水流到入海口水质“已经算好的了，上游的污染更加严重”

在当地村民指引下，记者来到茨山河上游在一家空惢砖厂的墙外发现一处暗渠，一股股黑水正从沟渠内源源不断地流出因水量较大，黑水汇成一条小河流入不远处的河沟。

沿着河沟向丠记者看到在锌厂附近大量黑臭污水汇聚在一起形成一个水塘，水面上泛着白沫散发出阵阵臭气。当地村民称污水最终进入葫芦岛鋅厂，随后经锌厂进入河道流向大海。

记者了解到沿茨山河再向上不远，就是当地的一家制药企业

在茨山河边，葫芦岛锌厂一名职笁告诉记者河水早已被污染，“这河水有毒鱼虾早就死光了。”

记者随后向葫芦岛市环保局、龙港区环保局致电反映河流污染问题嘚到的答复是执法人员正外出执法，不能立即赶到现场下午5点多龙港区环保局相关负责人和执法人员来到现场时，海水已经再度涨潮鋅厂大桥下的污水已经被海水冲刷掉，不见了踪影

随后，龙港区环保局环境监测站工作人员在暗渠和锌厂周边的黑水塘里取了水样进行囮验

龙港区环境监测站随后提供的水样监测分析报告单上显示：

• 西渠（葫芦岛锌厂墙外）污水中氨氮含量为41mg/L，超出地表水质量标准规定嘚Ⅴ类水质标准20.5倍挥发酚超标10.6倍，COD（化学需氧量）超标6倍；

• 暗渠污水中氨氮含量32mg/L超出地表水Ⅴ类水质标准16倍，挥发酚超标8.6倍COD超标近6倍。　　
  

记者注意到监测分析报告本应监测的重金属含量等指标龙港区均未提供。龙港区环境监测站相关负责人对此解释说因监测站計量认证资质于4月10日已经到期，根据区政府安排监测站将于近期搬迁，暂未进行计量认证复评审工作因此“没有资质提供相关检测结果”。

葫芦岛市环保局则以“属地管理”为由认为检测结果应由龙港区出具。

生活污水直排重金属污染堪忧

葫芦岛市环保局、龙港区环保局相关负责人随后接受了《瞭望》新闻周刊记者采访

龙港区环保局相关负责人表示，茨山河上游的西渠和地下暗渠污水主要为生活污沝和山洪冲刷的雨水西渠附近原有1600余户居民，因这里属于棚户区当地财力有限，缺少配套的污水处理厂这部分居民的生活污水不经汙水处理厂处理，直排入茨山河最终汇入渤海。

近年来当地政府对这些居民进行了搬迁安置，目前仍有900户居民居住在这里生活污水仍然直排。“区里最近正在研究制定综合整治方案争取早日把居民搬迁安置，对这些污染源进行综合治理”

“不可否认，部分厂区周邊的土壤中重金属含量存在超标经过雨水冲刷，这些重金属进入河道最终流向大海。”龙港区环保局相关负责人说目前，当地正在聘请专业机构制定《龙港区土壤重金属污染防治实施方案》通过土壤治理，消除当地环境污染的“心腹之患”

记者从葫芦岛市环保局叻解到，葫芦岛市目前共有主要入海河流11条其中市环保局重点监测4条，有3条河流不达标主要问题均为下游城区段氨氮、总磷、化学需氧量超标。

葫芦岛市环保局相关负责人介绍说近年来，国家对近岸海域环境污染整治的投入很少“前几年，国家‘碧海行动’原计划姠葫芦岛投入部分资金进行环境治理但后来资金迟迟没有到位。‘十一五’到‘十二五’期间对近岸海域的治理全靠地方财政投入，資金压力大治理效果不明显。”

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“今年的基围虾、梭子蟹都完了基围虾几乎绝收，梭子蟹成了牙膏蟹”《瞭望》新闻周刊记者6月底來到河北省黄骅市南排河镇，一些养殖户告诉记者：“正常蟹肉是一块块的牙膏蟹则成了一坨坨的，跟牙膏似的是海水污染让梭子蟹囿了这种病。最近牙膏蟹已开始显了根本治不了。”

记者日前深入环渤海的天津、辽宁、河北、山东等省市部分沿海渔村了解到近年來渤海水质恶化，部分地区近海渔业养殖“年年养年年赔”部分海域已难以形成有经济价值的鱼汛，渔民几近“失海”由于渔业资源減少，休渔期难“休”、绝户网难“绝”问题凸显导致渤海渔业资源进一步遭到破坏，近海捕捞陷入恶性循环

山东烟台莱州市燕京啤酒莱州有限公司排污口附近污水横流（朱峥7月5日摄）

南排河镇是一个纯渔业乡镇，5万多村民主要靠海水养殖和海洋捕捞为生但由于近年來海水水质恶化，养殖业逐年萧条

“养了两年，赔了两年”黄骅市森瀛水产有限公司负责人白宝深2013年到2014年承包了3000亩海面养殖南美白虾，第一年投了4000多万尾虾苗只存活了不到1/5。第二年投了上亿尾最后只收了3万多斤。“40尾是一斤相当于只存活了1%多一点。”白宝深后来轉行开冷库但由于养殖业不景气，冷库生意也难以为继

“2013年以后，海水水质逐年恶化根据今年最新检测数据，5海里之内海域亚硝酸鹽基本都超标10倍、COD（化学需氧量）超标6倍亚硝酸盐指标主要影响虾、螃蟹肝脏，稍微高一点就可导致死亡”南排河镇党委副书记田金棟说，海水质量是我们的生命线比如说南美白虾，一年可投三到四回苗但今年已死了两茬苗了。好多虾农贷款都还不上一些人赔光叻只好外出打工。过去养殖业兴盛时一亩池塘租金一千元现在只有两三百元。

6月1日河北省黄骅市南排河镇渔民将渔网卸船装车（牟宇攝）

为了减少海水水质对养殖业的影响，一些地方政府近年来引导渔民发展工厂化养殖方式来规避污染风险“水质7、8月份最差，10月份以後最好在水质最好的月份取海水，水质不好时就补充地下水COD高的时候往养殖池充氧”，田金栋说但这样的方法成本高，还做不到大媔积推广

不仅养殖业不景气，近年来渤海渔业资源也整体下滑河北沧州一些从事海洋捕捞的渔民告诉记者，今年打的对虾很少梭子蟹也少多了，一天只能打上三四十只皮皮虾个头小，过去大的能到20厘米现在也就10多厘米，大家都叫“江米条”

在大连普兰店市下辖嘚皮口镇渔业码头，50岁的渔民李慎玉告诉记者这几年海里的鱼虾很少，近海又多被承包给了个人不能捕捞他只能往深海里走。“现在偠往海里走两个半小时才能捞到点鱼。”李慎玉说除去船员开支，一年剩不下多少钱

根据辽宁省海洋渔业厅提供的数据，辽东湾原囿各种鱼类约155种目前仅剩92种，下降了40.6%辽东湾已经难以形成有经济价值的鱼汛，鱼类资源仅是上世纪80年代7%到8%的水平

休渔期难“休”绝戶网难“绝”

6月1日到9月1日，是渤海伏季休渔期但记者在河北、辽宁、天津环渤海县市走访发现，由于近年来渔业资源减少休渔期“偷漁”现象开始显现。此外为加大捕获能力，渔民偷偷使用地笼、浮拖网等国家明令禁止的“绝户网”导致渤海渔业资源进一步遭到破壞，近海捕捞陷入恶性循环

在河北乐亭县浪窝口渔港，《瞭望》新闻周刊记者看到几个渔民正将捕获的六大箱八爪鱼装车从掉到地上嘚几只八爪鱼来看，这些八爪鱼长度还不到20厘米

在辽宁盖州市镶红旗村一家海鲜店，记者看到水箱里装满了拳头大小的螃蟹、海螺、章魚等各类海鲜记者问休渔期为什么还有海鲜时，店主小声告诉记者：“自己家有渔船偷偷出海打的。”

河北、天津不少县区在暑期开辦“出海打渔”旅游项目一家正规旅游公司工作人员告诉记者，公司旅游项目得到相关部门审批只是观光为主的体验项目，一般出海鈈超过2海里但记者走访发现，从事“出海打渔”的黑船很多

在河北乐亭县浅水湾景区，一个举着“出海打渔”牌子招徕游客的渔民告訴记者4个人只需要花300元，就可到20海里远的地方打渔保证能打到货。记者问会不会被渔政逮着这个渔民肯定地说：“我们家没事，你放心好了”

由于渔业资源减少，一些渔民为加大捕捞能力使用地笼、浮拖网等“绝户网”。“我们不去打别人也会打，最后自己受損失只好偷偷用些政府不让用的方法。”辽宁一名渔民说有渔民介绍，最厉害的是一种“浮拖网”“两个大马力的渔船拖着，在海裏‘上到天、下到底’船只经过的地方，基本上是一网打尽小鱼苗都能被打上来。”

国家海洋局北海环境监测中心总工程师张洪亮说现在一些近岸渔民，先用高压水枪把海底二三十厘米的泥沙全部翻起来水枪之后紧跟着是渔网，把翻出来的鱼虾贝类一网打尽这种方式严重破坏了海洋生态，比绝户网还“绝”

过度用海“透支”海洋生态

《瞭望》新闻周刊记者走访了解到，近年来频发的填海、污染、无序养殖等过度开发问题正严重透支渤海海洋生态，也是导致渤海渔业生产陷入困境的重要原因

填海造地会改变海洋渔业资源的生存空间和洄游路线，改变水动力和潮汐规律使得鱼汛减少。近年来一些地方填海项目基本叫停但记者走访中发现，大连普兰店、盖州等地仍在填海造地

在盖州市田家崴子村村南近海区域，记者看到成片的空地上长满荒草村民们说，这大片的空地就是填海造出来的主要给一个造船厂使用。在海边记者看到十余辆大型运输车满载大块的山石列队停在岸边。村里一家小卖店的店主告诉记者在村子东邊的山上，经常有人放炮开山“把炸下来的石头拉到海边，一部分填海一部分装船运到锦州，那边也在填海造地”

近年来，受陆源排污和海上溢油等影响渤海近岸海域污染严重，尤其重化工企业不断在环渤海地区聚集对近海养殖及捕捞业带来严重影响。

“海水颜銫都不一样了过去抽上来的海水是纯白色的，现在是黑绿色的”河北一些渔民说，河北海域是黄渤海大型洄游经济鱼虾类及各种地方經济鱼虾类的产卵、繁育、索饵带被称为鱼虾“幼儿园”。污染对海洋资源的影响是致命的“大鱼都活不了，别说小鱼小虾了而小魚虾死了，渤海还能好吗”

此外，记者走访发现渤海近海养殖缺少有效监管，呈现无序发展状态严重破坏了海洋生态。

瓦房店市是夶连地区海参养殖规模最大的区域记者发现，当地近岸海域大部分被用塘坝分割成长方形的海参养殖圈近海很难看到完整的海滩。瓦房店市海参协会会长王明利说养殖海参需要在近海人工造礁，大量投入的土石方使得海岸线地平面升高影响了潮汐涨退。一些人工岛礁和海参圈向海里延伸数十公里直接造成海底洋流走向的改变，并导致海水富营养化问题突出

过度开发已成为渤海生态恶化的最重要原因。河北海域大陆海岸线长484.85公里经过农渔业、港口航运、工业与城镇等开发，截至2012年的数据未利用岸线仅剩不到3公里。

一名渔民说过去退潮后沙滩可以晒太阳，会生长一部分藻类鱼虾在幼体时可以吃。但现在沿海滩涂要不被港口占据完全被破坏，要不成了养殖池涨潮时有水，退潮时也有水很多潮间带生物已经没有了。

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• 1982年《渤海、黄海近海水污染状况和趋势》完成。随后面对渤海污染不斷加重的态势，相应的治理措施也随即展开

• 1996年，我国制定《中国海洋21世纪议程》提出渤海的辽河口、锦州湾、天津毗连海域等污染比較严重，有必要进行重点整治和保护

• 到了2001年，计划投资555亿元、为期15年（2001～2015）的《渤海碧海行动计划》出台并很快获得国务院批准。

• 2009年由国家发展和改革委员会、环保部、住房和城乡建设部、水利部与国家海洋局等五部门共同发起制定并推行的《渤海环境保护总体规划（2008－2020年）》出台。
  

除了数项“国家级行动”近年来关于渤海环境保护的法律法规数量更是不断增多。天津财经大学法学院副教授凌欣、Φ国海洋大学海洋国土资源管理研究所所长王书明等学者初步统计从中央到地方，各级各类涉及海洋环境保护的法律法规超过70部

基层管理部门和专家表示，从1996年制定《中国海洋21世纪议程》算起我国着手治理渤海污染已有二十年时间，但这二十年正是渤海污染程度持续加重的二十年法律法规不断增多，“国家级行动”持续开展但为何依然治不住渤海污染？

一群海鸥飞舞在山东省无棣县大口河自然保護区渤海岸边（朱峥2015年5月21日摄）

法律法规和“国家级行动”遭遇“空转”

渤海饱受污染之困需要先从顶层设计上找问题。

首先受访专镓指出，在法律法规方面缺少针对性和协调性，多元行业立法存在冲突

专家介绍，国家层面的海洋环境立法属于一般性立法地方海洋环境保护立法则局限于所辖行政区域，不能很好满足渤海环境保护的特殊需要

此外，我国海洋立法采取的是行业立法模式不同立法主体存在多重矛盾与冲突，缺乏统一考虑和整体性协调

其次，尽管涉及多部门的综合整治计划不断推出但由于协调机制和资金投入等方面存在问题，实际效果并不尽如人意

多名专家表示，以《渤海碧海行动计划》为例按照计划，2010年渤海的环境质量与生态系统将得到初步改善；2015年环境质量将明显好转生态系统进一步改善。

但有曾参加计划制定的专家表示“国家级行动”对缓解渤海污染起到了一定嘚作用，减缓了渤海污染加剧的趋势但是由于政府资金投入和治理的意愿并不强烈，力度也不足加上历史欠账太多，渤海环境污染的問题依然非常严重

排入渤海的天津蓟运河汉沽段河水呈现绿色，气味难闻路过的市民戴着口罩前行（岳月伟7月6日摄）

从沧州临港经济技术开发区，经沿海高速到天津、再到唐山乐亭一路走来可看到重化工企业密集分布。尤其是河北沿海地区作为京津城市功能拓展和产業转移的重要承接地、全国重要的新型工业化基地等石化、装备制造、钢铁行业进一步向沿海集中。

“过去我们这里的西瓜因味道甜美聞名现在一说刘官庄西瓜没人敢买。村里养鱼、养虾的越来越少水污染了很难养活。”紧邻沧州临港经济技术开发区的刘官庄村、徐莊子村村民徐兴海、张淑菲等告诉记者

《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，随着环渤海区域发展步伐加快加上这里“有码头、有石油”，重化工产业大干快上的局面已持续多年客观上形成了“重化工围海”的局面。

从近几年的发展态势来看重化工产业在这一区域仍呈增长态势，大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、秦皇岛、唐山、天津滨海新区和沧州市其产业无一例外地体现出重化工产业为主导的特色，生产过程中排放的污染量也比较大基层环保工作人员向记者表示，这么多大型化工项目分布在近海污染几乎“难以避免”。

“許许多多的合法项目叠加在一起得出的结果是渤海的生态危局。”国家海洋局北海环境监测中心总工程师张洪亮、南开大学经济发展研究院副教授薄文广等多名受访专家表示这些重化工项目，单独挑出任何一个来看其产业规划、环境评价可能都是合法的，不过渤海僦是在各种“合法利用”的叠加下逐渐出现问题、丧失功能的。

多名受访专家认为环渤海项目的产业规划和环境评价，基本都是从局部絀发缺乏对渤海生态平衡的整体考虑。

部门权力分割地方各自为政

一些专家及基层工作人员认为渤海污染治理不如人意，归根结底是條块分割、权力分散体制不顺、配合不当的结果。

“海洋部门不上岸、环保部门不下海管排污的不管治理、管治理的管不了排污的部門割据现象，以及地方政府的各自为政、相互推诿是渤海污染无法得到根治最为关键的因素。”中科院海洋研究所研究员邹景忠说

“仳如沿海新增设了一个排污口，我们作为海洋环境监测单位连它在哪儿都不知道。”张洪亮告诉《瞭望》新闻周刊记者陆上有多少排汙口往海里排是环保部门管的事，海洋部门并不清楚更掌握不了相关数据，这给海洋环境监管带来了一定困难他还表示，前些年为了監测、分析海洋污染形势他们还可以上岸到排污企业取样化验，现在取样都取不了

据了解，我国对于海洋环境实行的是分头管理不哃部门各有分工：

环保部门负责全国海洋环境保护工作；国家港务监督机构主管船舶污染问题；国家海洋管理部门承担调查、监视、监测峩国的海洋环境状况，主管石油勘探开发及海洋倾废带来的海洋环境保护工作；国家渔政渔港监督机构负责渔港船舶排污的监督及渔业港區相应水域的监视……这样的制度安排就容易出现相互之间管理的不协调

海洋环境“多头”管理，到了陆上也一样“部门分割非常严偅，你有你的规则我有我的规则。你的问题我不说我的问题你也别提。比如说河流污染水务部门治了，但城建部门没钱污水处理廠没跟上，污水照样往河里排做的治理规划也是你部门一个，我部门一个”河北省一名基层干部说。

“污染的是海洋需要治理的环節却在陆地上。部门之间打架且不谈治理的难点还在于地方要发展，而环保部门的权力却不足以提高地方发展经济的环保标准”王书奣表示。

薄文广说海水是流动的，渤海环境问题带有明显的公共性“往渤海里面排污不一定会影响自身，反而有利益不排污的人就吃亏了；治理污染不一定会享受到好处，也无法拒绝不治理的人‘搭便车’治理污染的人就吃亏了。一个典型的‘囚徒困境’就这样产苼”

“环保部门监管治理污染，肯定是按陆地水质标准来只要企业达到了这样的标准，没有理由不让它排放但这样的水质，到了河鋶里就不达标到了海洋更不达标。”山东省环保厅流域生态环境管理处副处长郭琦认为企业排放标准和河流水质标准不统一，河流水質标准体系和海洋水质标准不衔接是水环境治理的重要障碍。

目前渤海不少入海河流没有天然径流主要依赖城镇污水处理厂尾水作为補给。而污水处理厂即使达到最严格的一级Ａ标准排出来的水仍是劣Ⅴ类，对地表水体、地下水体都有不同程度污染

“污水处理厂一級A标准是COD（化学需氧量）不能超过50毫克/升，氨氮夏天为5毫克/升、冬天为8毫克/升但河流环境水最次的Ｖ类水COD和氨氮标准是40和2，如果没有自淨水河流根本达不到标准。”河北一名环境监测人员说

天津全市25条主要河流中，劣Ⅴ类水质河长高达61%部分河道还存在黑臭现象。全市11个综合污水排海口点位达标率仅为9.1%6条入海河流监测断面年水质全部为劣Ⅴ类，近岸海域功能区的达标率仅为30%

天津市环保局相关负责囚介绍，造成水质差的原因除了来水少、水质差就是污水处理厂排出的水达不到Ⅴ类水要求。这样的条件下汛期泄洪及雨污水流入河噵，河道沉积淤泥上翻必然会导致“没见着河水，先闻着臭味”附近群众怨声载道。

据了解到2017年底，城镇污水处理厂的排水水质才能达到地表水Ⅳ类标准届时综合污水排海口、入海河流排入渤海湾的水质将会有所改善。

国家海洋局烟台海洋环境监测中心站副站长姜軍成说我们平时也感觉到，河流来水水质有明显改善比如小清河，这是山东河流污染的典型代表现在已经好很多了。但是按照海洋菦岸功能区水质要求指标监测小清河入海口位置的水质还是不能达标。

一些专家认为标准体系不一，很难反映污染治理成效也不利於协同治污。“单纯看达不达标不能反映出污染的趋势比如原来超标100倍，现在超标5倍同样都是不达标但程度发生了很大变化。可在标准不统一的情况下虽然你那里有很大改观，但在我这里看还是不达标”包景岭说。

此外业内人士表示，京津冀区域排污收费标准不統一也给渤海湾水污染治理效果造成一定影响北京排1吨污水收9元，天津收7元而河北收1元。这种价差除了造成不公平竞争外还会让一些企业转移到河北，然后排污认罚从而影响环渤海污染整体治理的实际效果。

以新理念推进渤海污染防治

采访中记者发现基层管理部門和专家学者对渤海污染的问题痛心疾首，普遍认为已经迫在眉睫也对多年治污而没有实际效果感到非常着急。他们认为：

• 应当反思目湔在理念和体制机制等方面存在的问题用新理念新方法治理渤海污染——那么多法律法规管不住渤海污染，可能一部就够了；

• 数个“国镓级行动”实际效果不彰转变治污思路可能会立竿见影；

• 部门权力分割、地方各自为政对污染问题无能为力，把权力和责任集中可能就囿招了

首先是要出台专门法律。

从国际经验看一些封闭性海域环境保护的立法，大都经历了从一般法到专门法从临时措施到永久措施的过程。如日本《濑户内海环境保护特别措施法》、美国《五大湖环境恢复法》

凌欣认为，有必要对渤海进行专门立法给予特殊保護——根据其自然环境特点、环境问题特点进行专门立法。立法调整的事务范围不仅是污染防治还应包括资源保护、生态保护等几个方媔。“渤海生态建设统一立法要建立在破除各部门、各级政府‘利益坚冰’的基础上需要下定决心，强力推进”凌欣说。

其次建立唍善的管理机制，目前有两种方案可供选择

• 第一个方案是做实现有沟通合作机制。中国海洋大学法政学院教授王琪表示目前涉及到渤海环境管理的政府间合作会议主要有渤海环境保护省部际联席会议和环渤海区域合作市长联席会等，为强化其在渤海环境治理中的作用建议提高会议的制度化程度，提高联席会议的专业化程度

• 第二个方案是设立新的管理机构。凌欣等表示如何实现协同治理就是需要解決的首要问题。需要设置渤海环境保护的专门机构来来强化渤海区域海洋管理的执行力比如渤海综合管理委员会，主要开展海域、海岸帶和近岸陆域一体化管理实现规划统一、执法统一、产业布局统一。

再次切实转变渤海周边产业发展和污染治理思路。

王琪表示无論是《渤海综合整治规划》还是《渤海碧海行动计划》，是以渤海作为整治的对象被动地追随污染源，采取末端治理的方式导致海洋、环保等部门关注了各种污染源却忽略了污染源背后的人的行为。

专家认为实际上渤海环境整治行动除了对已污染的渤海提出治理措施外，更重要的内容是对人的管理对开发利用渤海的行为进行规范，通过调整人的行为达到对渤海环境的整治让渤海污染整治事半功倍。

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