加快生态文明制度建设从健全自然资源资产产权制度着手
核心提示：名言警句一则： 　　党的十八大首次把生态文明建设提升至与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四大建设并列的高度，列为建设名言警句一则：
　　党的十八大首次把生态文明建设提升至与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四大建设并列的高度，列为建设中国特色社会主义的&五位一体&的总布局之一。
　　党的十八届三中全会更进一步提出要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度。而且，三中全会也给出了一系列相应的对策措施。加快生态文明制度建设首要解决的问题是要健全自然资源资产产权制度。三中全会首次在党的大会上明确提出要形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。而且，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将&加快生态文明制度建设&篇章中把健全自然资源资产产权制度列为第一条对策措施，便可以看出其重要性。
　　自然资源资产产权对于大家而言是个新名词，但是产权概念在我国市场经济不断深化的今天已经被民众耳熟能详了。产权是经济所有制关系的法律表现形式，包括占有权(所有人对于所有物的实际上的占领、控制的权能)、使用权(依照物的性能和用途对物加以利用，以满足生产和生活的需要的权能)、收益权(收取由原物产生出来的新增经济价值的权能，新增经济价值包括利息和利润)及处分权(决定财产事实上和法律上的命运的权能)。
　　三中全会首次提出市场在资源配置中起决定性作用。市场能发挥这种决定性作用，基于一个重要的基本条件&&资源稀缺性。稀缺的资源要同时具有两个性质&&竞争性与排他性，才可以通过市场来有效地生产和分配。竞争性是某些资源的内在属性，即一个人对资源的消费和使用会减少其他人可以使用的资源数量。排他性是指资源只允许其所有者使用，同时阻止其他人使用。
　　对于两者的区别，举个例子就能清楚地说明，竞争性是指某人骑着一辆自行车时，别人就没法骑这辆自行车;排他性是指某人拥有一辆自行车，可以上锁而不让别人骑。排他性需要政府或社会组织为所有者签订社会协议保障其对资源的使用。这种社会协议便是产权。产权就相当于上面那个例子中的&自行车锁&。因此，自然资源资产产权就是指为保障所有者对自然资源资产的排他性而设置的社会协议。
　　改革开放30多年来，我国市场经济逐步完善，涉及非自然资源资产产权制度，如股权债权、城市房屋产权、知识产权等，已经逐步建立健全。但是，在自然资源资产领域的产权上还普遍存在缺失。这导致了众多问题：第一，自然资源的定价不合理，价格普遍偏低，导致对许多自然资源的掠夺性开发。第二，民众没有从自然资源的开发中享受到应有的收益。第三，自然资源破坏与环境污染严重。
　　具体健全自然资源资产产权制度的做法中央层面还在研究，不久前召开的中央经济工作会议中就把这一领域的改革列入了需要重点研究的领域。
　　笔者建议，可以按照&可持续规模&公平分配&有效配置&的模式来推进健全自然资源资产产权制度，明晰其占有权、使用权、收益权及处分权。
　　首先，由于大部分自然资源本身不具有稀缺性，因此确定其产权必须依靠政府事先确定。自然资源的利用必须遵循自然规律。自然资源可以分为不可再生的自然资源与可再生的自然资源两大类。不可再生的自然资源本身就有使用的限度;可再生的自然资源如空气、水等虽然在长期中是可再生的，但是由于污染严重，清洁的空气、水已经变成了&不可再生的&，这就是说污染是有限度的。这种自然资源的可持续的使用规模就是三中全会中所说的&生态保护红线&，在自然科学领域中称为&阈值&，就是资源使用一旦超过一定的量，就会导致无法恢复的状况。因此，一旦政府根据自然规律确定了一个可持续的规模，自然资源便具有了稀缺性，可以赋予产权。
　　其次，我国宪法第九条规定，&自然资源的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。&这表明我国自然资源的占有权是全民所有或集体所有。但具体的使用权必须分配给具体的主体来使用，收益权应当分配给全民共享，因此，公平分配使用权与收益权成为了自然资源资产产权制度的重要内容。
　　最后，要明确自然资源资产的处分权。习近平总书记在《关于&中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定&的说明》中明确指出：&健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。&这种管理体制便是自然资源资产的处分权。我们也要发挥市场在自然资源资产配置中的作用，让自然资源资产产权可以在市场上交易，有效配置自然资源。
　　(作者单位：中共中央党校经济学部)内蒙古日报传媒集团·正北方网 正北方网|内蒙古第一网 -- 内蒙古新闻一网打尽 -- 内蒙古第一个日点击超过1300万次的网络媒体
中央：健全自然资源资产产权制度和用途管制制度
&&编辑：墨池
健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。
健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
本文来源：新华网
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　　　　　　　　　　建立生态文明制度体系重在健全自然资源资产管理体制
省长株潭试验区管委会副主任、教授& 陈晓红
　　党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是党中央对新阶段全面深化改革发出的宣言书和描绘的路线图，作为工作在“两型社会”建设综合配套改革试验第一线的探索者，我倍感振奋；《决定》明确提出“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，健全国家自然资源资产管理体制”，这是对党的十八大报告关于“加强生态文明制度建设”论述的重要深化，体现了《决定》对于生态文明制度体系设计的科学性、全局性。下面，我结合工作实际，简单谈几点自己的体会。　　　　一、健全自然资源资产产权制度与管理体制的重要意义　　　　1、明确产权主体，实现资源最佳配置。自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来，我国部分地区大气污染加重，雾霾围城的情景不断出现，就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人”，赋予其保护自然资源的动力，让其获得使用这些自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，解决公共资源的过度使用问题，实现自然资源的最佳配置和使用。　　　　2、完善顶层设计，发挥市场调节作用。党的十八大报告明确提出了加强生态文明制度建设的任务，《决定》提出健全自然资源资产产权制度，健全国家资源资产管理体制，为生态文明制度体系建设的顶层设计划定了明确的出发点，即坚持市场在资源配置中的决定性作用，以产权制度为核心，明确生态文明建设的参与主体，规范各主体的责、权、利。　　　　3、量化生态绩效，评价生态建设成效。通过健全自然资源资产产权制度，实施自然资源产权评估，编制自然资源资产负债表，实现量化生态绩效，为生态文明建设成效评价提供科学、直观的工具。　　　　二、当前自然资源资产产权制度与管理体制存在的突出问题　　　　1、自然资源产权形式单一和产权虚置现象并存。我国自然资源产权至今仍基本是公共所有、政府管制的计划供给模式，自然资源产权的最大所有者是国家。一方面，自然资源的使用权、经营权、勘探权、开采权等产权没有充分与国家所有权充分分离，导致产权形式较为单一，造成了土地集约利用程度不高、荒山沉睡的现象；另一方面，自然资源国家所有权普遍没有明确的行使主体，造成了国家产权的虚置。我国现行的自然资源法律法规没有规定具体的资源产权主体代表，在自然资源制度设计上没有明确规定中央政府、地方政府、部门以及所在地居民的权利和义务。自然资源所有人与经营者在自然资源利用过程中的权利与义务没有从法律中得以体现，造成使用权与所有权不分，由此产生了管理上的混乱。　　　　2、自然资源产权交易市场尚不成熟。从总体上看，自然资源产权交易市场在我国发育的历史还不长，发育的程度还不高，自然资源产权所需要的具体实现载体——统一的产权交易市场还没有最终建立起来，产权交易市场交易主体不够丰富，准入规则、竞争规则、交易规则以及退出机制还很不完善，致使资源管理、资源产权配置、产权保护、产权流转处于比较混乱的状态，结果使资源粗放经营、资源质量下降、低效配置、资源供需矛盾突出。同时，政府在自然资源开发中过度介入，限制了市场在资源配置中发挥作用，这种调配方式难以适应迅速变化的经济环境，造成自然资源利用结构调整迟缓、自然资源配置长期处于效率较低状态。　　　　3、自然资源产权收益流失严重。根据现行自然资源法律的规定,我国自然资源的管理基本上属于行政管理，由政府代表国家支配自然资源，用自然资源的行政管理代替自然资源的产权管理，行政权与自然资源产权粘连，不少国有自然资源继续沿用传统的“谁开发、谁所有、谁受益”的管理模式，形成了无偿（或低价）、无度、无序开发利用的状况，国家的所有者权益得不到充分的保障。例如，一部分国有垄断企业只是象征性地缴纳自然资源费而垄断占有和使用国有自然资源；一些企事业单位将国有自然资源转手低价出租给他人经营；不少国有企事业单位占用国有土地却不交地租，将属于全体人民的自然资源产权无偿或低价交给一部分人去使用和经营等。据专家估计，我国每年国有自然资源没有上缴的租金约有上万亿元。　　　　4、自然资源价格体制机制存在缺陷。长期以来，我国自然资源产权以公共产权的形态表现出来，以致于自然资源成了“免费的午餐”，自然资源消费的竞争性、有偿性及排他性没有得到充分体现，自然资源浪费与破坏带来的外部性问题没有在价格中得到充分反映。属于政府定价的自然资源产品价格偏低，定价管理权过于集中，以致不能迅速真实地反映自然资源的稀缺程度和市场价值，也没有反映环境污染的治理成本和自然资源枯竭后的退出成本。例如，我省株洲清水塘、衡阳水口山等重金属开采、冶炼加工基地，在过去数十年间以低廉的价格为国家提供了大量优质工业原材料，但积累了严重的环境问题，今天单靠自己都无力进行退出、搬迁、治理，要依靠多渠道筹措资金。　　　　5、自然资源产权管理体制仍待完善。宏观上，缺乏生态文明建设的顶层设计和决策部门，生态、环境、资源管理权限分散在多个的部门中，既阻碍了相关资源的科学有效配置，也不利于开展统一协调和监督管理，降低了市场和政府两方面的效率。微观上，许多自然生态空间和资源没有完成产权确定，因此更谈不上对这些资源进行合理定价，导致不计成本地滥用和过度开采资源。如水资源，目前我国已有超过300个城市出现供水紧张，洁净的水资源日益稀缺，但水资源使用权的管理体制还不健全，交易机制仍处在探索中。　　　　三、健全自然资源资产产权制度与管理体制的建议　　　　1、理顺现有自然资源资产管理体制。一是设立统一的自然资源资产管理部门，统一行使各级国有自然资源资产所有者职责。明确自然资源资产管理和资源监管部门的职责分工，即管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围和用途，落实自然资源资产所有权人的权益，监管部门主要负责自然资源的保护与修复。二是完成自然生态空间确权登记，包括产权界定作为基础和依据，用途管制确保生态功能和安全。监管部门要让自然资源使用者的权益得到保护和实现，同时确保生态功能得到严格保护。三是积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制，让公众、媒体、非政府组织等社会力量参与进来，一方面监督经济参与主体的自然资源使用行为，另一方面监督政府部门的管理和监护行为，特别是对用途管制的监督。　　　　2、建立多样化的自然资源所有权体系。根据自然资源产权多样化特征，分门别类建立起多样的所有权体系。对于产权界限比较清晰的自然资源，如森林、草原、矿山等，在平衡公共利益及所有者与使用者利益前提下，根据其使用、经营的公共性和外部性大小，可以将自然资源的所有权分配或拍卖给国家、地方政府、企业和个人等不同的产权主体；对于产权边界模糊而难以界定、外部性很大的自然资源，如海洋水产资源、地下水等，应继续以公共产权主体为所有者，但需要改变目前政出多头的所有权结构，由统一的自然资源资产管理部门作为单一的所有者来管理。源产权交易的目的。二是探索把部分自然资源的所有权私有化，形成公私产权对接的自然资源产权混合市场。通过适当引入自然资源私有化，探索解决公共租金流失、价格机制失效、使用权过度滥用等问题。　　　　4、建立和完善公共资源产品的价格政策和有偿使用制度。要在资源型产品价格改革的基础上，全面深化对公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度的改革。依据效用价值理论对具有内在价值的资源产品定价；建立新的资源价格政策，依据公共资源的自身特点，确定不同的资源价格政策，在此基础上全面推行资源有偿使用制度。　　　　5、建立自然资源资产的核算体系。将自然资源纳入国民经济核算体系，把合理评估自然资源产权与国民收入的核算结合起来，探索编制自然资源资产负债表，作为衡量一个地区生态绩效的重要指标。　　　　6、完善自然资源资产管理相关法律体系。自然资源资产的特殊性，决定法律修改应朝着有利于自然资源保护的方向，突出市场和政府扮演的不同角色。总体上，改革自然资源和生态环境保护体制应该实行资产产权确定和用途管理、主体功能区管理、基于环境功能区的生态红线、国家公园管理、资源有偿使用、生态环境补偿、环境承载力监测预警、排污许可证、污染物排放总量控制、排污权交易、领导生态责任追究、环境损害赔偿等制度。　　　　此前，《环境保护法》已历经三审，新形势下，应该用生态文明战略新思维和《决定》的改革顶层设计理念，特别是重新审理《环境保护法》总体框架，把实践证明有效的制度通过环保法固定下来，对那些近期可以创新建立的制度留下法律“窗口”，最终让环保法成为一部支撑生态文明建设和生态环境保护制度创新的根本大法。
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中国环境报
&&&&作者：
　　“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。
　　健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。
　　――《决定》第51条”
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（全文简称《决定》）提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”
　　何为自然资源资产产权？为何要健全自然资源资产产权制度？自然资源资产的价值怎样核算？空间用途管制度与环境功能区划又是什么关系？对于自然资源的开发利用，现有管理体制存在哪些不足？市场与政府在其中应分别扮演什么角色？自然资源资产负债表怎么编制？为什么要对领导干部实行自然资源资产离任审计？为什么自然资源生态补偿需要“看得见”的手？
　　针对这些问题，环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南研究员接受了本报记者的专访，作出了解读。
　　1 自然资源资产产权如何界定
　　根据自然资源特性，可规定一定的所有权、占有权、使用权和处置权等
　　明晰自然资源资产产权应首先界定自然资源概念，传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关的，能被利用来产生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素，包括有形的土地、水体、动植物、矿产和无形的光、热等。我的理解是《决定》扩大了自然资源范畴，不仅将传统意义上投入经济活动的自然资源部分纳入进来，如矿藏、森林、草原等，也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源，如空气、水体、湿地等。这就使得保护对象更加丰富和合理，进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修复生态环境增加空间。
　　根据我国宪法规定，自然资源产权主要有全民所有和集体所有两种形式。根据自然资源特性，第一种类型是对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然、非人工自然资源，可以规定一定的占有权、使用权和处置权；第二种类型是对生态系统和聚居环境的自然资源，可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。一般来说，对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源产权比较难以清晰界定。对于这种情况，不应过分关注环境资源的所有权问题，主要从占有权、使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。
　　2 为何要健全资产产权制度
　　明确环境、生态等公共自然资源的“主人”，实现其经济效益、生态效益和社会效益最佳配置
　　自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来，我国部分地区大气污染加重，雾霾围城的情景不断出现，就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人”，赋予其保护自然资源的动力，让其获得使用这些自然资源利益的同时，承担起保护自然资源的责任，解决公共资源的过度使用问题，实现空气等资源的最佳配置和使用。
　　在自然资源产权制度改革领域，农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改革，而且这种改革取得了巨大的效果。从某种意义上来说，也只有自然资源“主人”，才能通过市场配置、行政划拨等方式，使自然资源“主人”在各种可能的用途之间作出最优选择，实现经济效益、生态效益和社会效益的最佳匹配。
　　自然资源用途管制制度是国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管，表明一定国土空间里自然资源无论所有者是谁，都要按照用途管制规则进行开发，不能随意改变用途，诸如耕地用途、生态公益林、自然保护区等管制。
　　当前阶段，自然资源用途或功能管理的主要目标就是保障生态环境安全的森林、草地、水体、湿地、滩涂等生态空间不缩小，甚至扩大生态空间面积。
　　3 怎样核算自然资源资产价值
　　可从自然资源资产和其所提供的生态产品两个层面进行核算
　　由于自然资源资产的生态价值和社会价值具有外部性，在缺乏有效的政府干预和宏观政策调控下，单纯依靠市场途径无法对其进行有效管理，导致了对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏。如果能够核算自然资源资产价值，并且实行对非经济成分的评估机制的话，那么就可以实现自然资源的可持续利用。因此，自然资源资产产权明晰后，需要对其进行定价。另外，自然资源资产价值的正确评估，能够为确立生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。
　　从生态生产角度来看，目前很多自然资源都可以被视作生态资源，如森林、草地、河流、湖泊、湿地等，具有很强的生态生产功能。因此，自然资源的核算可以从自然资源资产和其所提供的生态产品（也就是生态效益）两个层面展开核算。
　　自然资源资产核算主要是对自然资源资产实物存量进行核算，并记录核算期内变化，包括自然资源资产数量和质量变化。在资产实物量核算基础上，利用价值评估方法对自然资源资产的实物存量进行货币化价值评估，反映自然资源资本总值。
　　生态产品生产总值（简称GEP核算），主要是评估生态产品的服务价值，形成一组以生态产品生产总值（GEP）为中心的关键指标，与经济核算中的GDP相对应。其目的是对水生态系统、森林生态系统、草地生态系统、耕地生态系统、湿地生态系统、大气系统和动植物等生态资产提供的有形生态产品价值和无形生态服务价值进行评估。生态产品价值核算同样以生态产品实物量核算为基础，对各生态要素为人类提供的有形生态产品和无形生态服务进行货币价值核算。对生态产品的服务价值进行加总就得到了生态产品生产总值（GEP），它与绿色GDP共同形成评估地方政府生态绩效的“两张表”。
　　4 用途管制与功能区划是何关系
　　自然资源用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实
　　自然资源用途管制，通俗地说是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的监管。用途管理实质上就是功能管理。用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实。从提供资源产品角度，把国土空间划分为生产空间、生活空间和生态空间三大类，这就是主体功能区规划的目标。而环境功能区划主要是根据生存生态安全和聚居环境安全两大环境功能划定国土空间，本质上与主体功能区是统一的，是主体功能区的环境空间“落地”。环境功能区再往下划分，划分为自然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区等5类环境功能区和12类亚功能区。
　　具体来说，自然生态保留区和生态功能保育区，构成国家生态安全战略格局，为国民经济的健康持续发展提供基本生态安全保障；食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区，是承载我国主要人口分布和经济社会活动的区域，重点保障区域人居环境健康。结合环境功能区要求以及禁止开发、限制开发、重点开发、优化开发区域，实行不同的用途管制，按照不同用途和功能采用各有侧重的生态绩效评价和政绩考核标准。在工业开发区和城镇化区域重点考核GDP和资源效率，在重点开发区域重点考核工业和服务产品价值，在限制开发区域尤其是重点生态功能区和禁止开发区域主要核算生态产品价值，淡化甚至取消GDP考核。
　　5 现行管理体制有哪些不足
　　在现有市场定价机制中，自然资源没有完成产权确定，更谈不上对资源进行合理定价
　　宏观上，首先，缺乏生态文明建设的顶层设计和决策部门，环境与发展综合决策机制不完善。现有体制割裂了环境要素综合保护与自然生态系统管理的关系；其次，生态保护责任关系不明确，资源和生态环境管理部门职能分工不合理，部门之间协调程度差、合作效率低；第三，环境保护部门责任和权力不匹配，区域、流域环境管理体制还没有理顺。
　　具体来说，在现有市场定价机制下，由于很多自然资源没有完成产权确定，更谈不上对这些资源进行合理定价，导致许多企业不计成本地滥用和过度开采资源，如许多矿产资源、水资源等。
　　另外，有一些生态资源压根就没有纳入市场定价，如清洁空气、清洁土壤、良好生态环境等，结果使这种免费产品被无约束地使用，造成了经济社会无法承受的代价，导致了负财富效应问题。同时，对于自然资源部门，开发与保护、经济与环境的双重职能集于一个部门，往往会顾此失彼甚至只注重开发。
　　再有，生态、环境、资源管理权限分散在过多的部门中，既阻碍了相关资源的科学有效配置，也不利于开展统一协调和监督管理，降低了市场和政府两方面的效率。因此，生态环境保护管理体制改革迫在眉睫。
　　6 如何权衡市场与政府的关系
　　自然资源价格能由市场形成的就交给市场，政府管理自然资源要综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段
　　十八届三中全会提到，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。
　　为更好地体现自然资源资产价值，在自然资源资产开发利用过程中，一方面彻底贯彻凡是能由市场形成价格的都交给市场的原则，在政府制定的制度中充分发挥市场配置资源的决定性作用，使免费使用的自然资源变成有价值的资源，变成“谁使用谁付费”的资源。例如同样是树木，作为造纸、种植等用途的经济林，就应该按照市场经济的做法实现最优化配置。
　　另一方面，政府应向法治和服务型转变，自然资源管理方式要由行政手段转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，自觉遵循经济规律和自然规律，完善自然资源管理中的环境经济政策，建立资源有偿使用制度和生态补偿机制。例如，同样是树木，如果是生态公益林、天然林、自然保护区的森林，那就不能全部按照市场的做法进行交易，而是要通过政府购买或者生态补偿的方式给予经济回报。
　　在生态文明和环境保护领域，市场在环境资源配置中目前还谈不上决定性作用，总体上政府还是起主要作用。但用市场经济手段保护生态环境空间依然很大，实现从传统上依赖行政干预手段向更多地使用市场经济手段、公众参与、信息公开、自愿保护等手段。特别是要善于利用排污权交易、水权交易、环境税、生态补偿等经济手段推进生态文明和环境保护。
　　7 为何探索编制资产负债表
　　因为有难度，所以是探索，自然资源资产负债表是正是负，能表明当期地方政府的生态政绩如何
　　这是《决定》推进生态文明建设的重大制度创新，目的是破除和扭转地方发展唯GDP论。
　　建立自然资源资产负债表，就是要核算自然资源资产的存量及其变动情况，以全面记录当期（期末－期初）自然和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期生态资产实物量和价值量的变化。
　　由于自然资源资产负债表是领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据，因此，如果这个变化是正的，说明当期的自然资源资产是增值的，当期地方政府的生态政绩是正的，对生态文明建设做出了贡献；反之则意味着当期的自然资源资产在贬值或下降，说明辖区政府的生态政绩是负的，对生态文明做出了负贡献，领导“乌纱帽”应该摘除。同时，在对领导干部实行自然资源资产离任审计上，不仅要关注自然资源资产的数量变化，更要关注一些新的自然资源资产质量变化，如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量变化情况。
　　无论是自然资源资产负债表编制还是领导干部自然资源资产离任审计，目前都没有现成的、直接可以操作的模式，都需要大胆地探索，针对一些自然资源开展资产负债表编制的试点工作。开展这项工作会遇到一些当年开展绿色GDP核算时相同的难题，特别是数据来源、技术方法和实施安排等问题。编制时可以先注重实物量资产负债表核算，同时要区分存量核算和增量核算。
　　8 建立生态补偿制度意义何在
　　自然资源生态产品提供的生态效益具有公共产品性质，只有借助政府这只“看得见”的手才能得到必要补偿
　　水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态系统或者生态空间，既能为人类提供绿色农产品、林果产品和可再生资源等在内的经济生产价值，又能提供维持大自然生态循环、保持环境平衡、保障人和动物在自然环境中持续健康地生存等生态生产价值，如净化空气、消纳污染物、调节气候、提供动植物栖息地等。后者就是自然资源保护的外部经济性。
　　随着我国物质产品和文化产品短缺局面的缓解，自然资源的生态产品生产价值在一定程度上有望超越其所提供的经济生产价值。但是其所提供的生态效益具有显著的公共产品性质，很难通过市场交换来实现真正的价值，只有借助政府这只“看得见的手”才能得到必要的补偿。
　　补偿标准必须依靠产品的自然资本、生态服务功能价值、保护与恢复成本进行核算，在此基础上，对限制开发区、禁止开发区的自然资源进行保护，完成生态环境保护目标和生态保护优良的地区，以及对自然资源输出地区，要进行必要和合理的补偿。
　　政府应以社会规范和政府导向的形式，强制和引导社会资源、生态资源流向生态产品生产领域，确保各类资源的必要配置，鼓励企事业单位及其它社会组织支持和参与生态产品生产活动，促进技术进步，逐步提高生态产品生产在整个社会生产中的比重。
　　9 如何改革现有资产管理体制
　　考虑设立自然资源资产管理委员会，明确管理和监管部门职责分工，健全社会制衡机制
　　改革自然资源资产管理体制主要有自然资源产权界定、自然资源用途确定、自然资源监管三个方面的内容。
　　产权界定是基础和依据，用途确定主要是确保生态用地和空间，监管主要是让自然资源使用者的权益得到保护和实现，同时确保生态功能的用地得到严格保护。在体制方面，一是可考虑设立自然资源资产管理委员会，委员中应有统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的管理部门和统一行使国土空间用途管制职责的监管部门，主要职责是统筹协调自然资源资产管理和监护工作。
　　二是明确管理和监管部门的职责分工，即管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围和用途，落实自然资源资产所有权人的权益，监管部门主要负责自然资源的保护与修复。
　　三是积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制，让公众、媒体、NGO等社会力量参与进来，一方面监督经济参与主体的自然资源使用行为，另一方面监督政府部门的管理和监护行为，特别是对用途管理的监督。
　　10 相关法律应进行哪些修改与调整
　　自然资源资产的特殊性，决定法律修改应朝着有利于自然资源保护的方向，突出市场和政府扮演的不同角色
　　总体上，改革自然资源和生态环境保护体制应该采取资产产权确定和用途管理、主体功能区管理、基于环境功能区的生态红线、国家公园管理、资源有偿使用、生态环境补偿、环境承载力监测预警、排污许可证、污染物排放总量控制、排污权交易、领导生态责任追究、环境损害赔偿等制度。
　　自然资源和生态环境是一种特殊形态的资产，既有一定的经济属性，又有一定的生态属性和社会属性，这就决定了调整自然资源和生态环境资产法律关系的法律部门，既不同于传统的经济法律，也有异于狭义的生态环境保护法律，而应是一种有效协调经济发展与生态环境保护关系的综合性的法律。同时，这样的法律，也应对生态、环境、资源领域的基础性问题，做出整体性的安排。
　　当前，《环境保护法》已历经三审，但由于当时十八届三中全会尚未召开，对改革的总体部署还未明晰，所以，这部法律的修改，胆子还不够大，步子还迈得不够远。特别是对环境保护中市场与政府关系的理解，还远远不够深刻，对市场和政府在生态环境保护中的作用，规定还不够具体深入。与自然资源资产产权和管制相关的法律问题，特别是管理体制与协调机制，尚需进一步认真研究梳理，精准把握，拟定切实可行的法律条文，以规范政府、企业、公众等的相关行为。
　　新形势下，应该用生态文明战略新思维和《决定》改革顶层设计理念，重新审理《环境保护法》总体框架，把实践证明有效的制度通过环保法固定下来，对那些近期可以创新建立的制度留下法律“窗口”，最终让环保法成为一部支撑生态文明建设和生态环境保护制度创新的根本大法。
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