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辜胜阻：多措并举有效控制地方政府性债务风险
随着我国经济增长速度进入换挡期，经济结构调整进入阵痛期，国际社会一些“唱衰中国”的论调又再次出现。欧债危机、美债危机的相继爆发引发了社会各界对我国政府性债务风险的关注，一些外国机构和部分境外媒体也开始拿我国的政府性债务说事。
但我们要看到，无论是从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系来分析，还是比较我国政府性债务与西方的政府债务的不同，尤其是党中央国务院高度重视，已经提出了一系列的政策部署和规范措施，我们有理由相信，我国政府性债务风险必将能得到有效控制。
一、我国政府性债务与西方的政府债务有很大不同之处
日，审计署公布了在全国范围内开展的政府性债务审计结果，这次公开透明的力度是前所未有的，体现了中央实事求是、直面问题的勇气、决心和能力，也为深化改革摸了底、铺了路。审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府性债务总额近18万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体是可控的，而且，我国政府性债务与西方的政府债务有很大的不同。
首先，从资产负债表的角度看，我国政府性债务与西方国家的债务有很大区别。以“政府债务/GDP的比重”和债务总规模等单一侧重于“负债侧”的指标来衡量一国的政府性债务问题并不全面，应当从资产和负债两方面通盘考虑。虽然这两年我国债务规模增加较快，但有研究称，无论宽口径还是窄口径，我国的主权资产净额为正，这表明我国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债。我国债务资金大量投向基础设施建设领域，债务增加的同时也形成了大量资产，可通过资产证券化和公共私营合作制（PPP）等形式将负债重新转化成净资产。许多西方国家通过举债来维持公民高福利，有些欧元区国家甚至出现了工资增长快于GDP增长的情况，陷入了高福利陷阱。
其次，不可简单将我国的“政府性债务”与西方国家的“政府债务”等同。欧元区主权国家的债务主要是各国政府向其他国家金融机构借贷形成，而我国地方政府性债务主要向国内金融机构借款，出现银行业迅速收缩信贷，加剧地方财政危机的可能性不大。同时，我国政府性债务中政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三项并不能简单加总，因为在各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，二者中的大部分完全可以由借债主体负担，并不能简单的计入“政府债务”。
二、局部地区地方政府性债务过快增长不容忽视
从现实发展情况来讲，当前我国的政府性债务确实存在增长过快、负担较重、结构失衡等问题，存在着一定的风险，值得我们重视。
一是地方政府性债务规模增长过快，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%，其中县级政府债务问题较为突出，年均增速高达26.59%。
二是部分地区债务负担较重，截至2012 年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。
三是“借短投长”结构失衡，偿还期限较为集中，超过六成的债务需要在2013年7月至2015年年底两年半的时间内偿还，偿债压力较大。加上地方政府投融资平台自身运作不规范、信息不透明、偿债能力有限，可以说地方政府“财根”、“地根”、“银根”紧密相连，财政风险和金融风险相互交织，一旦某个环节出现问题，则各种风险将交叉感染，容易形成多米诺骨牌效应，严重影响我国金融体系和财政发展的可持续性。
地方政府性债务过快增长是多种原因造成的：一是对地方政府官员的考核机制不合理，存在单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，导致地方官员的短视行为，一直保持着强烈的投资冲动；二是分税制改革后地方政府财力与事权不对等，地方财政吃紧，需要通过负债融资来完成支出责任；三是地方政府融资渠道较为单一，来自银行贷款的债务超五成，地方政府不得发行债券，只能以投融资平台为依托筹集资金，地方政府债务总额中仍然有相当数量的是地方政府投融资平台举借的债务，投融资平台的数量和负债水平持续高位运行。
三、多措并举可以有效控制和化解地方政府性债务风险
中共十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。中央经济工作会议也提出要把控制和化解地方政府性债务风险作为2014年经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。特别是今年全国两会李克强总理所做的政府工作报告中明确提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。
在这一系列重要会议所做出的重大政策部署下，解决中国的地方政府性债务风险，建议未来应该主要从建立全国层面的政府性债务管理的长效机制和应对地方突发债务风险的应急措施两方面入手，多措并举，就能将潜在的风险隐患和暴露出的问题逐步化解，避免走欧美等一些国家政府性债务失控最终爆发债务危机的老路。
第一，建立地方政府性债务管理责任制，明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性债务无序蔓延。债者，人之责也。只有锁定偿债的责任，才能严肃财经纪律，控制地方性政府债务规模。要严格执行地方政府预决算制度，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，提高对预决算制度执行情况的监督力度，强化地方政府债务管理的规范化程度；改变领导干部考核体系，将债务负担率、债务偿还率等列入考核指标，对存在问题的投资项目，不管是否调任，都要追究相关人员责任。
第二，理顺中央政府和地方政府的关系，建立事权和支出责任相适应的制度，同时积极转变政府职能，理顺政府与市场的关系。规范地方政府债务管理，避免地方政府过度利用投融资平台公司来履行支出责任，中央和地方政府首先要按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。同时，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。即使公共品领域，也要创新方式提高民间资本的参与程度。
第三，激发民间资本活力，推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式（Public-Private-Partnership，简称PPP），有效缓解地方政府债务压力。我国传统城镇化建设模式可以概括为“一高一低一难”，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。缓解地方政府债务压力，必须利用PPP模式，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道,提高公共供给的效率。PPP模式有三个重要特征：一是伙伴关系，政府和民营企业共同行使权力，共同承担责任；二是利益共享；三是风险分担。PPP模式对不同基础设施可采用不同方式，已有的基础设施可以采取PPP方式吸收民间资本的参与，改建、扩建、新建也都可以采取PPP方式激发民间投资的活力，从而降低地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力。
第四，借鉴发达国家利用市政债券为地方经济社会发展融资的经验，有序推进地方市政债券的发行，并不断完善相关法律制度，将地方政府发行市政债券的行为关进法律的笼子。地方政府通过发行市政债券，能以较低的融资成本筹集基础设施建设所需资金，有利于实现公共基础设施建设的代际公平。将债务收支纳入预算管理，交由人民代表大会审议并接受监督，使地方政府债务情况公开透明化，以利于对地方债务的统一监管；研究制定地方政府发行市政债券的法律制度，实现地方政府发行市政债券的规范化，严格规定市政债券的发行主体、发债方式、发债规模、资金用途、偿债机制等，建立一套以规模控制、债券保险、信用评级、信息披露等内容为主体的市政债券风险控制体系；严格控制地方政府发行市政债券的规模，避免地方政府过度发行市政债券，防止地方政府利用市政债券将地方债务风险向社会扩散。
第五，加快编报政府资产负债表，根据经济发展和产业增长、政府融资机制、债务偿还资金来源等通盘考虑，寻求地方政府债务治理的平衡点。通过编制政府资产负债表，明确设计和执行地方政府的负债率、偿债率等指标；建立地方政府财政收入与债务之间的关联机制，将地方政府的债务规模控制在合理范围内；对预期债务进行测算，合理分析未来短期、中长期融资规模，提前做好债务融资规划。在具体实施过程中，中央要合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定年度举债计划，并研究制订科学合理的地方政府性债务风险指标体系，设定省、市、县三级债务风险指标控制上限。地方各级政府要在债务警戒线和中央核定的债务限额内，编制年度债务预算，报上级政府审核，报经同级人大审核批准。
第六，建立地方政府性债务管理的风险预警机制，让政府债务在阳光下运行，改变地方政府性债务多头管理、各自为政、责权不明的现状。当前地方政府性债务最大的风险在于不透明。要组建地方政府融资平台信息监测系统，建立健全信息报告制度，定期公布投融资平台的经营情况、负债情况和资金变动情况；构建统一的地方政府债务风险管理制度，尽快建立政府性债务的检测体系和风险控制标准，构建风险指标体系，可考虑使用各种债务指标、财政收支指标、经济指标、期限结构指标等，确保债务风险得到有效控制和化解。
第七，制定一些高负债地区的应急预案，避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机。目前，一些地区政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，且多为1.5-2年期的债务，偿债压力较大，存在着爆发流动性风险的可能。有研究表明，未来几年我国地方政府债务的偿债率高于国际警戒水平（10%），偿债风险最大的是县级和市级政府。为避免短期政府债务风险和压力导致的地方政府性债务危机，要特别重视经济发展水平较弱的地区，特别是产业结构单一、支柱产业存在明显产能过剩、融资能力较弱的地区。对于某些地区可能出现的流动性危机，中央政府应早作准备，并鼓励地方政府设立政府性债务偿债准备金，制定应急预案，在危机早期就介入化解，避免风险跨区域、跨领域蔓延。（辜胜阻 全国人大常委会委员、财经委副主任,民建中央副主席）
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【doc】现阶段我国政府债务“警戒线”的反思及债务风险的防范
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江苏回应债务规模质疑：风险指标低于国际警戒线
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　　&江苏政府性债务规模与经济总量、经济发展现实需要是相匹配的、适当的，负债率、债务率等主要风险指标均低于国际警戒线&，8月7日，江苏省财政厅厅长刘捍东说。　　刘认为&江苏债务风险水平处于可控范围&。本报记者获得的权威信息显示，截至2013年上半年，江苏省辖区内各级政府的752户融资平台企业贷款余额7706亿元，比年初增加203亿元，增长2.7%。　　这与上半年江苏全省金融机构人民币贷款余额5.89万亿元的总量相比，所占仅13.08%，似乎影响不大。但如果加上752户政府融资平台企业的&贷款外其他融资余额&的5768亿元，就达到了22.88%。　　另一方面，各级政府市长在&两会&期间纷纷承诺70-80%的一般预算用于民生领域，其余的20-30%部分是不是只用在还债而没有其他项目的支出？资金就有点捉襟见肘。　　有从事金融稳定和分析工作的人士向本报表示，从江苏各地市的综合财力看，截至2012年末，部分地区政府融资平台贷款余额已接近或超过其综合财力的1倍。　　而在接下来至&十二五&末的2年半内，江苏全省政府融资平台将有约3450亿元贷款陆续到期，这占到平台贷款总额的44%左右。　　值得注意的是，本报记者从审计署南京特派办独家获悉，江苏地方有省辖市涉嫌虚报经济总量和财政一般预算收入。　　与此同时，中央四部委联合出台的&463号文&压缩了平台后续融资渠道，这也意味着，政府融资平台贷款到期偿还的风险和前期开工项目的完工风险，都在加大。　　对于外界热议的&江苏成为地方债务重灾区&一说，刘捍东回应，近期国家审计署正对各地政府债务进行审计，这一工作结束后将对外公布数据。　　面对复杂情况，地方政府似乎并不担忧。传言贷款83亿元的百强县无锡江阴市的一位官员对记者表示，&都是短期债务，影响小&。　　8月8日，江苏省政府推出8条措施防范政府性债务风险，其中提到申请贷款须提供融资规模控制卡、地方政府一律不得以BT方式举债、下一年度债务增幅不得超GDP增幅等；并且，政府性债务数据严重不实，将问责主要领导。　　苏南：制造业空心化加剧　　江苏省委书记罗志军在2012年的全省经济工作会上表示，制造业占到全省的85%。而据本报了解，目前部分行业企业的&输血&系统正出现故障。　　人行南京分行行长周学东2013年6月表示，1-5月，江苏新增不良贷款占比全国约40%，且不良贷款主要集中在光伏、钢贸、造船等产业中。　　本报获悉，评级机构目前已下调了江苏辖区内熔盛重工、阳光集团、远东控股、华昌化工等四家重量级明星企业的主体信用评级。　　当下，钢贸行业风险已暴露充分，江苏全省钢贸市场经营状况进一步恶化。截至上半年，江苏钢贸市场不良贷款余额为213亿元，不良贷款率为42.3%，较年初上升23.3个百分点，尚有部分贷款为关注类。其中，五家大型银行上半年新增不良贷款中，钢贸贷款占到55.8%，预计后期新的不良仍会继续增加。　　从银行贷款的流向可反映当下江苏，比如无锡实体经济的下滑。无锡多年来经济总量仅次于苏州，排江苏第二位，是江苏三大工业基地之一。　　&目前制造业贷款已到谷底，为2007年以来的最低水平&，某城商行无锡分行的一位高管告诉本报，1-6月无锡制造业贷款仅占新增贷款的22%，同比下降超过35%。本报获得一份调查报告显示，2013年6月末，江苏辖内五家大型银行制造业项目储备金额1023亿元，同比减少114亿元。　　而四大国有行无锡分行在手的780亿储备信贷项目中，拟计划投向于企业实际生产经营的已低于15%。更有甚者，工行无锡分行项目储备数和金额同比分别下降超过20%。　　&我不能告诉你具体的数据&，但至少4个无锡地区的金融从业人士向记者坦承，1-6月其所供职的不同银行频繁遭遇企业客户主动销户退出，中小微企业在银行的提款率开始下降，提前还款数和金额同比增加。　　&企业客户提前还款和授信不用的现象已引起高度重视，省级和北京要求我们做出解释&，上述某银行人士表示，在经济向好的形势下，这一现象不应有突然增加的趋势。　　曾投资苏州某上市公司、后退出管理层的卢先生告诉记者，以民营经济见长的苏南不少地区，近两三年来已没有新办企业。卢认为，这至少意味着部分民间投资意愿开始下降。　　来自江苏省银行业协会的一份报告显示，2013年上半年，江苏银行业信贷资产质量下滑趋势明显，盈利水平进入低速增长期，&考虑到成本和风险等，银行收贷行为开始增加，对应的是部分企业提现多&。　　更为糟糕的是，江苏截至今年6月末小微型企业不良贷款余额377亿元，比年初增加102亿元，不良贷款率2.4%，比年初上升近0.5个百分点。　　一个值得关注的现实是，目前江苏企业报送的债务融资工具项目约1000亿元，但其中超过一半是与政府负债相关的项目，冲击较大。&这主要集中在平台企业，但融资过来很大一部分用于还款。&　　少数正在增加的数据反映在房地产业上。本报获悉，月江苏新增房地产贷款1650亿元，同增1065亿元，而同期江苏各项贷款同比仅多增208亿元，房地产领域同比多增的贷款是全部贷款同比多增额的5.12倍。近几年，江苏房地产贷款一直稳居全国第一。　　&上半年大型银行房地产新增贷款占其全部新增贷款的比重超过60%，高出江苏全省平均水平约25个百分点&，江苏省金融办一位博士告诉记者。　　连云港：平台贷款总量与预算收入相当　　省会南京，诸多重大基础设施在建，政府巨额举债。&近2年来，我所做的一件最主要的工作就是不断削减政府融资平台的贷款量，计划要控制在贷款总量的3-5%&，某商业银行连云港分行高管对本报表示，&这可能会让地方政府不开心，但从总行角度看，我是地方政府融资平台贷款风险管控第一责任人。&　　在连云港，本报独家获悉，截至2013年6月末，连云港各级政府融资平台贷款约200亿元。　　&目前政府融资平台企业项目的贷款年均利息在6-13%左右&，有连云港金融从业者告诉记者。即使按照8%的平均数计算，连云港政府财政每年至少需要向银行还款16亿元。　　根据统计公报，连云港在2012年实现经济总量1604亿元，财政一般预算收入(可用财力)209亿元。以现有江苏全省各级政府运行看，一般预算收入中用于工资发放、农业、社保等硬性支出占比至少70%以上。　　并且本报还独家获悉，审计署曾在2013年上半年对连云港国家级开发区2013年第一季度数据进行了审计，发现其经济总量和财政一般预算收入涉嫌虚增约40%。南京审计学院一位教授对此认为，局部涉嫌虚增，虽不能直接证明整体虚增，也不能证明一直虚增，但无法阻止外界对整体的怀疑。　　有地方知情人士称，对连云港而言，政府融资平台贷款总量已与全年财政一般预算收入相当。若在一般预算中剔除工资等硬性支出并挤出&虚增&部分，即使是算上年均14%左右的财政收入成长率，其地方债还款能力已近丧失。　　地方人士告诉本报，在2013年上半年全市招商引资大会上，面对各开发区和区县书记县长上报的&数字&，新任市长赵晓()江说，&拜托各位领导，招商引资下半年就不需要新增了，若上半年的数字能够真正完成就对得起市委市政府了。&　　连云港是改革开放后中国首批沿海开放城市之一，但在2012年起规模以上工业总量已被江苏排名最末、建市(1996年)最晚的宿迁市超越。　　新融资手段规避监管　　事实上，尽管中央一再要求严控，但地方政府融资平台的融资渠道正越发复杂，目前江苏&其他融资渠道&的融资余额增长迅速，且总量已逼近正常银行融资。　　2013年上半年，江苏752户平台企业的贷款外其他融资余额5768亿元，比年初增加1354亿元，增长30.7%。　　根据已有经验，中国银监会对银行贷款监管政策主要有&名单制&管理、贷款总量控制、抵押担保约束、贷款投放要求等内容。但是，&今年以来，在地方政府的努力下，政府融资平台及其融资出现了很多新变化，这极大弱化了我们现有监管政策的执行效果&，江苏省银监局一位副处长向本报透露。　　在银监系统对名单内贷款实施总量控制后，很快出现了&银行表内贷款下降、表外融资上升，名单内融资下降、名单外平台融资上升，银行体系融资下降、保险证券信托等途径融资快速上升&的现象，且整体融资总量仍在持续扩大。　　以南通而言，截至2013年第一季度，市74户名单内融资平台贷款余额368亿元，比2010年下降101亿元，但是，&同期平台企业通过发债、银信合作、银租合作、银券合作&等方式融资超200亿元，再加上名单外政府融资平台和新设立的平台获得的439亿元银行融资，政府平台融资规模早已翻倍。　　尽管江苏曾下文对政府融资平台的贷款进行了核定，但对政府融资平台本身的定义仍缺乏准确性和权威，给平台公司和银行规避监管，留下很大的操作空间。　　记者获得的一则案例则可清晰表达出地方政府的&过人之处&。某高新技术产业开发区管委会工作人员，以自然人股东身份联合成立了一家贸易公司，注册资金近2亿元，通过第三方政府融资平台资产抵押，从多家银行获得短期借款近2亿元，并通过关联交易为地方基础设施项目购买钢材。　　银监系统在事后调查中发现，该企业未纳入到政府融资平台的名单监测，而银行贷款更被统计在贷款银行的小企业贷款数据中。　　与当地多个部门合作调研课题的南京财经大学金融学院院长闫海峰向记者表示，从出资人的角度分析，以政府工作人员个人出资形式成立新平台，规避了政府出资属性；从平台承担项目属性看，将财政往来款视为项目经营性现金流，就规避公益性项目属性；而从还款来源解释，融资平台以代政府持有的土地变现收入还贷，规避财政收入还贷(尽管这部分土地出让收入由财政划拨).　　&地方债务一系列规避手段，可在银监会&名单制&监管外充分活动，这对监管提出了更高要求。&闫说。　　防范政府债可能引发的危机，&至少两个底线需要坚持，一个是不再发放信用贷款，一是要回归政府负债的基本含义&，某金融高管对记者表示。
文章来源：
[四川-成都]
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