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浅谈土地储备工作中存在的问题与对策
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下载：1积分土地储备成本构成；土地储备成本，是指开发一定数量土地，达到可供出让；1.办理各项报批手续费用；界费用、图纸费用及重点项目预评估费用等；2.征地补偿费及有关税费；47条规定，必须在将土地由原集体所有征为国家所有；迁入来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得；套费等；5.其他费用；土地储备成本控制；土地储备成本控制步骤；1.――事前成本控制；尽可能掌握居民家
土地储备成本构成 土地储备成本，是指开发一定数量土地，达到可供出让状态所发生的各项费用。包括5个方面： 1. 办理各项报批手续费用。包括申报规划许可所需河道蓝线划示费用、勘测定界费用、图纸费用及重点项目预评估费用等。 2. 征地补偿费及有关税费。若储备地块涉及集体土地，根据《土地管理法》第47条规定，必须在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，向被征地村和被征地农民支付相关的征地补偿费和征地税费，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、耕地开垦费、征地管理费等。 3. 拆迁补偿费。根据相关法规，拆迁房屋应对被拆迁入进行补偿安置。对被拆迁入来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿。 4. 市政配套相关费用。包括土地平整费、电力配套费、电讯配套费、给排水配套费等。 5. 其他费用。包括已储备土地管理费、贷款利息、法定工作经费及其他费用等。
土地储备成本控制 土地储备成本控制步骤 1. ――事前成本控制。在项目实施之前，对项目地块内情况进行认真摸底调查，尽可能掌握居民家庭状况、企业经营状况、房屋权属和使用状况，必要时可进行预评估，预测项目实施可能发生的补偿费用，做好成本预算。同时，应根据土地市场情况及规划条件等，对地块未来价值及存在的风险进行分析，充分研究项目的可行性。 2. ――事中成本控制。动拆迁成本是事中成本控制的关键。在动迁过程中，要在确保群众根本利益的前提下，土地储备机构、前期开发委托单位及动迁公司等各部门必须紧密配合，责任落实到位，规范动拆迁操作。在实际工作中，尽量根据房地产市场实际情况，做到合理评估，以评估价格为依据，将补偿费用与成本预算的差异控制在合理范围内。在条件允许的情况下，可考虑采用包干的形式，预先锁定成本。由于土地储备是政府行为，涉及财政资金，项目结算必须通过财政审计，因此在项目进行过程中实施跟踪审计有利于项目的最终结算，也利于对成本进行及时监控。 3. ――特殊成本差异控制。对于某些大中型国有企业的土地储备收购，通常企业要求的补偿费用会远远高于评估价格。在谈判协商过程中应遵循“市场评估、综合平衡、政府定价、适时调整”的原则，进行成本差异控制。有条件的情况下可考虑以地置换，异地安置。也可采用联合开发模式，实现成本同担、效益共享。 4. ――事后成本控制。在项目完成之后应将实际成本与目标成本进行比较分析，找出差距，明确节支超支原因。事后控制主要包括成本控制完成情况的考核、执行情况的分析和控制成果收益分配方法等，对今后工作起到指导作用。 三亿文库包含各类专业文献、行业资料、中学教育、高等教育、应用写作文书、各类资格考试、幼儿教育、小学教育、土地收储成本40等内容。　
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>>>>>>正文
对进一步完善我国土地储备制度的探索
陈志家，向兵&
《国土资源科技管理》 第30卷第5期
&&(点击次数)
摘要：运用文献研究、实证分析和统计分析等方法，通过对我国城市土地储备制度及实践进行思考，有助于正确客观地评判我国土地储备制度，进而探索建立适合我国市场经济发展和科学发展观要求的城市土地储备机制。通过分析我国土地储备制度建立的背景、发展状况和产生的积极作用，反映了我国现行土地储备制度的基本思路和运作模式，进而剖析土地储备制度在我国实践中存在的主要问题及其根源，研究如何消除制约我国土地储备制度发展不利因素，探索完善我国土地储备制度。
关键词：土地储备制度；土地储备中心；运作模式；行政体制；宏观调控
我国的土地储备制度是在西方“土地银行”基础上产生的一种具有中国特色的宏观经济管理制度，它对于规范土地市场、促进国有企业改制、增加地方财政收入、提高城市的竞争力起到了积极作用。但由于我国储备制度实施时间较短，在政策制定、管理体制、运作模式等方面都还处于探索阶段，不得不大量借鉴我国香港地区和国外发达资本主义国家的运作模式。在实践过程中，出现许多与我国当前的行政体系和经济发展状况等国情不相适应的情况，偏离了建立土地储备制度的初衷。
1.建立背景和积极意义
1.1建立背景
土地储备制度最早源于19世纪末荷兰阿姆斯特丹，西方许多国家将这种土地储备机制称之为“土地银行”，是为满足政府部门根据市场情况及土地利用方案调节土地供求关系的需要。1996年我国成立了第一家土地储备机构———上海土地发展中心，并在全国逐步进行试点。2001年4月，国务院下发了《关 于 加 强 国 有 土 地 资 产 管 理 的 通 知》（国 发〔2001〕15号），标志着我国土地储备制度的全面推行。土地储备制度在我国的建立具有现实需求，是我国社会主义市场经济体制改革、财政体制改革、国有企业改制、建立土地招拍挂制度的必然结果。
（1）社会主义市场经济体制改革的必然结果。
我国《宪法》中明确规定了我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制。因此，土地作为一种生产要素，城市市区的土地和由法律专门规定的土地归国家所有外，其他土地归农民集体所有，土地的所有权与使用权相分离。在对土地使用权的管理上，计划经济时代，土地使用权没有商品价值、不能自由流动、没有使用时间限制，国家对土地资源使用权的分配以行政方式实现。在早期，这种方式有助于社会主义公有制度的建立，但随着经济的快速发展，土地资源的粗放式管理和利用的弊端逐渐显现，土地利用效率低下，市场管理混乱，土地资源作为一种稀缺资源浪费严重，对社会主义经济的可持续发展产生不利影响。改变原有的管理模式，尽快建立一种与市场经济相适应的、可持续发展的土地资源管理新机制，发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，是我国社会主义经济体制改革的必然结果。
（2）分税制财政体制改革的必然结果。从改革开放初的分权放权到90年代的分税制改革，中央与地方的财政收入进行了重新划分，使地方财政收入受到较大影响，促使地方政府逐步转变为具有自身明确利益述求的主体。地方政府为了增加财政收入，发展地方经济，不得不转向地方独享的收入来源，如土地增值税、耕地占用税、国有土地有偿使用收入、城镇土地使用税、房产税等，而这些税种大部分都与土地有关。要增加地方财政收入，就要增加地方税收收入，就要激活房地产市场，就得改变原有的土地资源管理模式。因此，地方政府迫切希望改变原有的管理模式，积极推动土地资源管理制度改革。
（3）推动国有企业改革的迫切需要。在国有企业改革过程中，国有困难和破产企业对资金有迫切的需求，安置下岗职工、企业增资减债及企业升级技术或上新项目都需要资金。在当时，企业转让土地获得资金非常困难，商业银行不愿意给这些国有企业发放贷款，地方财政资金又难以维系。而土地资产在国有企业所有资产中占有相当大的比重，为了解决企业困难和缓解政府财政压力，迫切需要建立新的筹资渠道，由一个机构来整合国有困难和破产企业的土地资产，及时足额地向这些企业按土地市场价值支付补偿资金，再通过对收购土地进行整理包装后用于银行贷款或在适合的时机进行出让。
（4）建立 招 拍 挂 土 地 出 让 制 度 的 现 实 需 要。2002年４月３日，国土资源部第四次部务会议通过了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。建立招拍挂土地出让制度的先决条件是政府要垄断土地出让市场和政府手中有地。在建立土地储备制度前，各单位和企业自行管理土地资源，常绕开政府进行土地的转让或出租，造成国有资产流失，扰乱房地产市场秩序。由于不具备上述条件，推动建立招拍挂制度受到很大限制。所以，为了手中有地，垄断土地供应市场，政府需要将土地使用者手中分散的土地集中统一管理，加大城市存量土地的清理和闲
置土地处置力度，推动了土地储备制度的建立。
1.2积极意义
土地储备制度是对我国计划经济时代土地管理制度的一种突破，受到了地方政府的积极响应。从全国各地的实践情况来看，土地储备制度虽然没有完全实现其调控土地市场、促进土地节约集约利用的目标，但在某些方面仍然取得了积极作用和效果。
（1）有利于提高土地资源管理水平。土地储备制度的建立是一项系统工程，是政府土地管理方式上的重大变革。
①在将分散的土地管理权集中到土地储备机构进行统一开发经营过程中，坚持规划先行的政策，贯彻了城市规划的有关政策和要求，提高土地资源配置效率；
②建立土地储备制度，垄断一级土地市场，不仅为土地使用权公开招拍挂制度的有效实施、土地有偿使用制度改革的深入进行以及公平、公正、公开、规范的城市土地市场建立创造了条件，而且也为我国廉租房、保障性住房和医疗、教育、卫生等公共配套项目和地方重大工业项目提供了用地保障。
（2）有利于促进国有企业改革。土地资产在改制企业的国有资产中占有相当大的比重，处置土地资产是国有企业改制的重要组成部分。对土地资产的合理估价，盘活其存量土地资产，是确保下岗企业职工经济补偿足额到位和企业摆脱困境的关键。通过建立土地储备制度，由土地储备机构负责对国有企业土地资产进行收购补偿或者置换：
①根据城市总体规划和企业需要进行统筹安排，不仅能为国有企业改制提供充足的资金，还能优化配置企业土地资源，为企业扩大生产提供土地，帮助其摆脱困境，促使企业退城进郊、退城进园，促进土地资源的节约集约利用；
②将分散的土地处置权收回，由土地储备机构统一进行规范操作和管理，有利于监督和管理，避免国有资产流失的风险，维护企业和全体职工的合法权益。
（3）有利于增加政府收入。我国进行分税制改革后，中央与地方的财政收入进行了重新划分，使地方财政收入受到较大影响。土地储备制度正好赋予了政府垄断土地一级市场的权力，受到地方政府的积极响应。在加快工业化城市化进程、促进经济快速发展和经营城市等口号下，地方政府极力推动土地储备工作，大量征用农村集体土地，大搞旧城改造，加快城市基础设施和相关配套设施建设，出台一系列政策刺激房地产行业发展。随着土地储备制度的逐步建立，地方政府不仅极大地增加了与土地相关的税收收入，还获得了大量的土地出让收益。近年来，土地财政收入占地方财政总收入的比重逐年上升，给地方进行城市建设、农村基础设施建设、基本农田保护、教育文化和卫生事业发展等提供了资金保障。因此，土地财政又有“第二财政”的说法。
（4）有利于提升城市建设水平。随着我国经济快速发展，老百姓对城市生活环境质量的要求越来越高，促使地方政府不断提升城市建设水平。部分地方的旧城区、“城中村”和场镇存在交通拥堵、治安复杂、管理混乱、公共配套设施不健全等问题，老百姓反映强烈，且常治标不治本，难以彻底解决。土地储备制度的建立，为提升城市建设水平创造了条件，通过政府主导、统筹规划，引入市场化机制，筹集资金推动旧城改造、统一拆迁，老百姓得到应有的补偿和安置。成都市正在实施的“北改”工程被称为最大规模的民生工程，市委、市政府将其作为优化中心城区的龙头项目，给出了最大力度的优惠政策，吸引社会各界力量参与，力争用几年时间改造出一个畅通城北、安居城北、宜人城北。
2.存在的问题及原因分析
我国土地储备制度是对原有土地资源管理制度的一种突破，不仅要具备宏观调控的作用，还要解决我国经济发展中存在的各种问题。在政策制定、管理体制、运作模式等方面，与西方土地储备制度存在差异，许多制度不完善。在实施过程中，与土地储备制度建立的初衷产生了很多偏差，许多地方在项目运作过程中出现了很多不规范现象，因此研究分析我国土地储备制度中存在的问题及产生这些问题的原因，及时调整和完善相关制度是我国土地市场健康发展的必要保证。
2.1存在的问题
（1）未完全垄断土地一级市场。按照《土地储备管理办法》规定，土地储备机构隶属于国土资源管理部门，具体负责实施土地储备工作。由于土地储备制度不够完善，土地资源管理改革不够彻底，土地储备机构难以将分散的土地管理权全部纳入管理范围。目前，除各地成立的土地储备机构外，部分地区的工业园区管委会、建设部门、乡镇街道办、国有公司等都能够对城市土地进行整理开发和利用。各部门从自身利益出发，自行开展土地整理开发和招商引资等工作，“多头供地”问题没有彻底根治。这种情况不利于土地储备机构全面掌握地区土地的开发进度，不利于统筹协调土地整理开发中存在的问题，不利于统一规划布局和建立有效的土地资源监督管理机制，不利于土地资源合理利用和调控土地市场目标的实现。
（2）政府相关部门的协调与配合有待改进。按照土地管理相关规定，我国土地储备制度行政体系一般是由国土资源管理部门对土地储备相关事宜进行指导，土地储备机构具体负责实施，规划、发改、财政、房管、建设、监察、审计等部门配合，重大事项和问题由地方政府组建的土地管理委员会集体决策。由于土地储备行为几乎涉及所有政府主要经济管理部门，各部门往往从自身利益出发做出决策，再加上土地储备制度的建立打破了原有的权力格局，地方上的土地使用权全部收归土地储备机构，但在具体管理上又需要其他部门承担大量工作，在土地储备工作开展过程中产生许多矛盾，极大地降低了工作效率，无疑给土地储备工作增加了难度。
（3）资金筹措存在问题。土地储备机构开展土地收购、征收、整理开发等工作都需要巨额资金，筹集足够资金是完成土地储备目标，垄断一级土地市场，增强宏观调控能力的关键所在。就我国各地实践情况来看，地方政府在建立土地储备制度前期投入的资金较少，后续资金单纯依靠地方财政投入也不现实。目前，土地储备资金主要来自地方财政拨款、土地储备专项基金、银行贷款、社会资金。为加快地方经济建设，提高城市形象，为老百姓营造良好的生活环境，地方政府不断加大城市基础设施建设投入，在进行旧城改造的同时，不断拓展城市空间，进行大规模的征地拆迁，地方财政压力巨大，财政资金远远不能满足土地储备工作需要；银行贷款和社会资金成为土地储备机构最重要的资金来源，占土地储备机构全部资金来源的90％以上，但支付给银行的长期贷款利息和投资商享有的高额投资回报却大大增加了项目成本，再加上个别地方操作不规范，给土地储备机构带来了巨大的财务风险，增加了经营管理难度。优化土地储备机构的资金来源，拓展其筹资渠道、规范资金管理是当前进行储备土地筹资迫切需要解决的问题。
（4）“增量”规模增速过快。政府储备的土地主要来自依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、征收的土地和其他依法取得的土地。土地储备机构本应该加大闲置土地和其他存量土地的利用和管理力度，推动旧城区改造和促进城市内的企业向工业集中发展区和城市郊区搬迁，通过收回、收购方式取得储备土地，将利用“存量”土地作为保障城市土地供给的主要出路。但是在实践中，伴随着我国经济的快速发展和城市化进程的显著加快，土地储备机构越来越侧重于通过农用地转用、土地征收方式取得储备土地，而忽略闲置、低效土地的利用，盲目拓展城市规模，城市建设区域不断向规划的有条件建设区扩张，透支城市发展潜力，“增量”储备土地规模已远远超过了“存量”储备土地规模。同时，“增量”储备土地的快速增加，必然导致大规模的征地拆迁，“失地”农民快速增加，将会对社会稳定产生不利影响。
（5）调控能力有待提高。伴随土地储备制度在上海和杭州试点并在全国推广，招拍挂土地出让制度的建立，我国土地出让的市场化程度越来越高，房地产价格几乎一直处于上升态势，房地产市场呈现供需两旺局面。特别是最先试点的上海、杭州等一线城市，房地产价格长期处于高位，“地王”频现。按照供需关系，土地储备制度的建立，政府垄断土地一级市场，可以根据土地市场情况调整土地出让规模来影响房地产价格，减小房地产市场价格波动。为了遏制房地产价格的过快增长，政府可以通过增加土地供给量来防止房地产市场过热。但在实践中，由于房地产开发周期较长、土地闲置、信息不对称、地方政府经济发展需要等多方面因素影响，增加的储备土地供给量没有及时形成有效的房产供给，没有充分发挥储备土地的调控能力。
2.2原因分析
由于我国建立土地储备制度的最大目的就是为了解决国企改革和地方政府财政收入不足等国家经济发展中的资金缺口问题，使我国土地储备制度侧重于提高土地资源价值和建设用地保障能力，而忽略了其促进土地节约集约利用和宏观调控作用。具体原因如下：
2.2.2 职能定位产生的矛盾
大多数土地储备机构具有双重职能，既是公共政策的执行者，又是土地资产经营单位。作为土地管理者，行使行政管理职能，调控土地市场，实现土地资源的优化配置，确保保障性住房、廉租房、安置房、学校、医院、文化、体育等公益性政府项目、基础设施配套项目和地区重大招商引资项目的用地需要，以社会效益最大化为目标；作为土地经营者，通过对土地进行整理开发，利用市场化机制，最大限度地提升土地价值，确保土地资产的保值增值，以收益最大化为目标。两种不同类型的工作职责，现实中却硬要由同一类机构完成，必然造成土地储备机构在运营中不得不面临艰难抉择，出现用行政管理方式开展经营管理活动的情况。这样的机构设置与政企、政事分开的原则相悖，不仅造成土地储备机构行政管理效能低下，而且经营绩效也受到较大影响。
2.2.2 行政体制的影响
在我国当前的行政体制下，在土地储备机构决策过程中，都会受到地方政府的行政干预，往往造成土地储备机构的行为与土地储备制度建立初衷背道而驰。地方政府之所以不断加强行政干预，主要是我国政绩考核体系和财税体制设置造成的。
（1）政绩考核体系过于强调经济相关指标。政府绩效考核是政府行为的指挥棒，在整个考核体系中，GDP增长率和重要性经济指标长期都是考核地方政府绩效的关键指标。经济的发展离不开土地资源的支持，工业项目建设需要土地，城乡基础设施和公共配套设施建设需要土地，筹集资金也离不开土地。因此，迫于政绩考核的压力，地方政府不断加大储备土地的融资贷款和招商引资力度，“大拆大建”，不断扩大城市规模，干预土地储备工作。
（2）财税体制弊端对地方财政收入的影响。在1993年分税制改革前，税收收入是地方政府早期最主要的财政收入，分税改革后，在财政总收入一定的情况下，中央财政收入显著增加，地方财政收入则显著下降，但地方政府承担的事项并没有相应减少。统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22％和78％，而到1994年变为55.7％和44.3％。与分税制改革前相比，地方财政收入下降了30％。在当前行政体制下，为了促进地方经济发展，解决历史遗留问题，以“土地”为载体增加地方财政收入是最佳选择，土地财政收入逐渐取代税收收入成为地方政府最主要的财政收入。地方政府不仅能直接通过储备的经营性土地出让获得土地出让收入、通过工业性用地招商引资、通过土地抵押方式取得银行贷款，而且还能通过土地整理开发过程和商品房出让获得大量的税收收入。这直接导致了地方政府越来越关注土地的收购、储备、整理、开发和出让工作，在土地储备制度实施过程中，不断干预土地管理工作、过度扩张建设用地，扭曲了土地储备制度的初衷。
2.2.3 征地成本与土地出让价的利差过大
土地储备机构主要通过收回、收购、征收方式获得储备土地，且收益存在很大差异。可以收回国有土地使用权的情形在《土地管理法》第五十八条中作了明确规定，虽然对土地使用权人支付的补偿相对较低甚至是无偿的，土地出让净收益高，但在土地收储过程中出现几率不高，收储量很小。土地收购按照市场经济客观要求，政府作为市场参与者去实现其目标，与被收购土地的使用权人进行平等协商，按房地产价格评估机构评估确定当前市场价进行补偿，收购难度大、成本高，收益很低甚至需要政府补贴。土地征收是在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内，将农用地转为建设用地，需办理农用地转用和征地审批手续。由于城乡二元经济结构，农村土地价值远远低于城市土地价值，尽管当前我国征地补偿标准比原来提高了20％～30％，有的地方甚至提高了一倍以上，但对被征地集体和农民的补偿标准仍较低，整个征收土地成本远远低于土地出让价格，政府获得的土地出让收益较高，同时，通过征地拆迁，将产生一部分住房刚性需求，在一定程度上推动房地产价格持续上升。这必然导致各地选择通过征收方式获得储备土地“增量”，忽略对城市“存量”土地的利用，不断扩大城市规模，不利于土地资源的节约集约利用和实现土地调控目标。
2.2.4 法律体系不健全
我国土地储备制度涉及到土地管理的方方面面，资金需求量大、专业技术性强、利益相关者多，极易产生重大经济纠纷和不稳定因素，需要建立完善的法律体系对政府各级主管部门、银行等金融机构、房地产开发商、评估公司等中介服务机构、众多的被
拆迁企业和农户等利益相关方的行为进行规范。而当前我国关于土地储备制度方面的法律体系不健全，各地在政策制定方面存在较大差异，政策变动较大，严重制约了我国土地储备制度的进一步发展，是完善我国土地储备制度需要解决的首要问题。目前，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》只在法律层面确定了在土地和房产管理中的一些原则性和根本性问题，并未明确涉及土地储备制度。日由国土资源部、财政部和中国人民银行联合制定发布了《土地储备管理办法》，虽然在建立土地储备制度的目的、机构性质等方面作了原则性规定，有一定的积极作用，但对土地储备制度实践过程中存在争议的许多问题没有进行明确，不足以满足当前土地储备管理工作需要。由于土地储备制度的建立是个系统工程，现有的法律体系缺乏对土地储备制度实施过程中土地收购、土地储备、土地出让三大环节中的各种行为进行规范，可操作空间过大。各地根据本地区的实际情况制定了一部分关于土地储备制度某些环节的地方性法规或规章，但往往因为规定不够完善和严格，没有上升到法律层面，在执行力度上大打折扣，在具体操作中也产生了许多问题。例如，我国法律对储备土地具体用途没有明确规定，对储备土地价值评估和储备土地抵押贷款产生不利影响；同样，对土地储备机构引进社会资金参与一级土地整理项目也没有相关法律法规进行规定，各个地方政府通过内部通知等文件形式进行规范，对投资商的参与度和权利范围界定不明确，漏洞大、风险高。
3 完善我国土地储备制度的探索
3.1 建立健全法律体系
当前，我国土地储备依据主要体现在《土地管理法》、《房地产管理法》以及《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）和《土地储备管理办法》等法律政策当中。这些政策主要从土地管理方面确定了建立土地储备制度的依据和一些原则，而土地储备制度是一个系统工程，不仅需要从法律层面明确土地储备范围、土地储备机构法律地位、土地储备程序等方面，还需要对开展土地储备工作各个环节进行严格的规定，为开展土地储备提供法律保障。完善我国土地储备制度的第一步就是要建立健全土地储备制度的法律体系，我国立法机构、国家各部委和地方政府应加快制定相关法律、法规和规章，使地方政府、土地储备机构和相关利益主体能够在完善的法律框架内依法行政、依法经营。
3.2 “顶层设计”深化改革
在我国推行土地储备制度属于“摸着石头过河”，是在“公有制”基础上对土地管理制度的一种创新。国家鼓励基层和地方进行试点、试验，从局部、外围、易解决的问题入手，在实践中不断对土地储备制度进行完善。采取渐进性策略，有其历史的必然性，因为中国这样一个超大规模的社会主义国家，实行土地的社会主义“公有制”，土地属国家所有或农民集体所有，而国外土地储备制度大多建立在土地私有制基础上，没有现成模式可模仿，同时我国存在经济发展不平衡、地区差异大等问题，只能在大的原则指导下通过“试错”积累经验，然后再把经验上升到政策、制度和法律的高度。而土地储备制度发展至今，政府不断追求土地财政收入，土地管理部门与规划、财政、发改等其他政府部门以及土地管理部门内部的协调等等问题已不能通过局部调整和自下而上的改革予以解决，一再强调部门协作配合已失去意义。土地储备制度发展遇到了瓶颈，必须在新的高度上进行改革，从源头上化解积弊，实现改革从量变到质变的飞跃，即通过“顶层设计”，自上而下的对行政体系进行改革，寻求土地储备制度的突破性进展，是完善我国土地储备制度最重要的举措。顶层设计的特点就是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够“按图施工”，避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序。保证顶层设计切实可行，需要注意以下几方面：
（1）主动谋划改革。顶层设计是自上而下进行的具有较强主观性的决策，需要中央政府坚定改革土地管理行政体系的决心和勇气，打破现有的利益链条，通过深入细致的调查研究发现土地储备制度中的难点，以此来把握改革的阶段性特征。对于偏离制度建立初衷的问题要坚决纠正，制定土地储备制度的指导方针政策，并根据基层实践情况主动调整改革策略，确保改革沿着既定的目标不断前进。
（2）整体谋划改革。土地储备制度涉及到我国政府各大经济管理部门、房地产开发商、中介服务机构等众多的利益相关方，关系到地方财政收入和整个社会稳定，顶层设计方案必须从全局出发，突出系统性和前瞻性，致力于把各个方面、各个环节的改革按照其内在逻辑整合为一个有机的整体，综合政府职能、机构设置、政府间纵横关系、财政体制、公共服务方式、公务人员素质和行为规范等诸多因素，制定的改革方案需要全面考虑关联因素。税收收入是地方政府早期最主要的财政收入，分税改革后，土地储备制度建立，土地财政收入逐渐取代税收收入成为地方政府最主要的财政收入，导致地方政府不断干预土地管理工作，扭曲了土地储备制度的初衷。要想改变这种状况，从根源上消除土地储备制度弊端，就需要给地方政府寻找新的财政收入来源，单靠地方政府和土地管理部门都无法做到，而中央政府加大税收返还、增加地方税收和土地出让收入留成比例成为一种选择，这就需要中央政府协调税收、财政、国土、人民银行等部委，权衡该项改革措施带来的影响，制定新的收入分配方案，同时改变对地方政府的考核体系，弱化GDP增长在考核体系中的比重，增加并强化行政效率、人民满意度、人文发展、社会和谐等考核指标。
（3）处理好与基层实践的关系。顶层设计虽然强调整体的明确性，将局部设计融合为一个整体，进行系统化的改革，解决基层、地方或单个部门不能解决的制度性问题，但并不是说顶层设计就可以离开基层实践和探索，进行闭门造车和“关门设计”。一方面，顶层设计对土地储备制度在基层实施具有指导意义，给予地方冲击既得利益格局的勇气，制定相关配套改革措施，给基层改革创造条件，有助于使基层摆脱“下改上不改，最后改回来”的尴尬局面；另一方面，基层先试先行，积累改革经验，给顶层设计提供了决策依据，且基层实践能对顶层设计的效果及时反馈，便于顶层设计根据实践情况及时调整。
3.3 重构机构运作模式
《土地储备管理办法》明确规定了土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。土地储备机构的“事业单位”性质本质上是一种“中国特色”，一方面要代政府行使行政管理职能，垄断土地一级市场，提高政府部门对土地资源的调控力度，另一方面又要从事大量的土地基础开发工作，追求土地收益最大化，体现了市场参与者企业的特征。这种既要当裁判员又要当运动员，政企不分的状况，必然造成土地储备机构在实践中行为扭曲，注重短期利益而忽略了土地资源在保证经济社会可持续发展的作用，偏离了土地储备制度建立的初衷，因此需要对土地储备机构运作模式进行重新设计。
3.3.1 职能分离
我国许多地方的土地储备机构既要行使行政管理职能，满足保障性住房、廉租房、安置房、学校、医院、文化、体育等公益性政府项目和地区重大招商引资项目的用地需要，又要开展土地资产经营活动，通过对储备土地进行整理开发，利用市场化机制，最大限度地提升土地价值，保证土地资产的保值增值。因此，为使土地储备机构更好的运行，可实行土地储备开发“双轨制”，即成立土地储备机构与储备土地开发公司，分别承担两种不同的工作职责，彼此不存在隶属关系。这样的机构设置有利于解决不同职能之间的矛盾，有利于提高土地储备机构行政效能、土地资源管理水平和宏观调控能力，有利于增强储备土地开发公司对市场的明锐度和专业化开发能力，从而提高土地储备工作的整体水平。
（1）土地储备机构作为行政事业性单位，隶属于国土资源管理部门，其人员配置以政府公务人员和事业单位人员为主，工作重心应集中在及时跟踪研究国家、省、市关于土地储备制度方面的政策变化，制定土地储备政策法规的实施细则，对当地土地储备工作进行指导，建立储备土地资源管理库，促进土地资源节约集约利用，提高建设用地保障能力，落实国家经济宏观调控政策。
（2）储备土地开发公司作为土地前期开发专业机构，隶属于政府国有资产管理部门，其人员配置以社会公开招聘的职业经理人和专业技术人员为主，工作重心集中在按市场化机制和相关法律法规的规定，接受土地储备机构的委托，严格按照项目管理要求对项目启动、规划、执行、监控、收尾全过程跟踪管理，对通过银行贷款或引进社会资金进行的土地整理项目可行性进行评估，通过招投标方式确定道路等基础设施配套工程、学校等公共配套工程和其他土地整理工程项目的施工方，协调解决工程中的各种问题，控制项目成本、保障项目质量、提高项目收益，对拟出让的经营性用地进行专业策划包装，在规定时间内完成整理开发工作。
3.3.2 强化机构职能
由于政府行政干预较多、土地储备机构管理能力不足、储备土地管理权分散等诸多因素，使得土地储备机构对辖区土地资源的控制力不足，职能弱化，难以发挥土地储备制度在国家宏观经济调控中的作用。因此，在“顶层设计”和“双轨制”改革基础上，从人员、资金和权力三方面强化土地储备机构职能。
（1）充实土地储备机构人员。许多地方土地储备机构承担着招商引资、土地收购储备、土地整理开发和储备土地管理利用等工作，任务重、责任大，但机构编制委员会确定的在编人员数量却严重不足，甚至许多人员挂靠在土地储备机构，实际上却在其他部门工作，缺乏经济管理方面的专业人才，管理能力不足，出现了许多漏洞。因此，需要充实土地储备机构工作人员数量，引进专业人才，加强土地储备制度方面的政策培训，增加土地储备机构之间交流学习机会，不断提高业务工作水平，与时俱进，适应我国经济快速发展带来的巨大变化。
（2）保障土地储备机构资金。地方政府应根据土地储备年度计划中确定的储备土地规模和前期开发规模优先确保土地储备机构的资金需要，不得占用或挪用土地储备机构资金，土地出让价款收到后及时将土地整理成本返还土地储备机构，使土地储备机构有足够的资金完成土地储备任务，充实储备土地资源库，形成“投入—开发—产出—再投入”的良性循环。同时增大储备土地开发公司的注册资本金，增加其融资能力，通过市场化机制，而不是采用行政命令方式，向市场推介优质的土地储备项目，吸引银行等金融机构和社会资金参与。
（3）加强土地储备机构权力。首先应提高土地储备机构的行政级别，使其权力和行政级别匹配，有利于其与相关部门直接进行平等的协调沟通，由土地储备机构将分散在各部门的储备土地管理权收回，真正做到“一个渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”。其次，应赋予土地储备机构两项权利：
①行政处罚权，使土地储备机构能切实履行《土地储备管理办法》赋予其保护储备土地权利、防止侵害行为发生的义务，能够对相关责任人直接进行经济处罚，防止国有资产流失，管护好储备的土地；
②应赋予土地储备机构在闲置土地处置的权利，加大其对闲置土地处置力度，依法收回的闲置土地，符合土地利用总体规划和城市规划的，应纳入储备土地库。
3.3.3 加强信息公布
由于我国正处于经济高速发展阶段，城市化进程显著加快，城市规模不断扩大，基础设施项目和工业投资项目都需要大量占用土地，再加上我国是人口大国，土地稀缺资源，国家在保经济、保发展的同时，还要保“18亿亩”耕地红线。在这样一种背景下，社会上普遍形成一种预期，认为土地供给远远小于土地需求，房地产行业是只涨不跌的行业，最终造成房地产价格远远高于其实际价值，形成了泡沫，不仅产生了巨大的经济风险，而且成为了重大民生问题。土地储备制度要发挥宏观调控作用，确保房地产行业健康持续发展，土地储备制度建设就必须透明化，建立储备土地信息公开发布机制，通过媒体、网络等多种方式向公众正确传达储备土地情况和其他一些相关的信息，充分利用其乘数效应，最大限度地发挥土地储备调控功效。
3.3.4 全方位监管
土地储备机构是我国土地管理工作中最重要的部门之一，掌握着地区最优质的土地资源和巨大的土地整理开发资金，从筹措储备土地资金、土地整理开发的各个环节到储备土地出让都与数量惊人的资金有着千丝万缕的联系。若不能建立起有效的监督管理机制，容易滋生腐败，造成国有资产流失，甚至严重影响土地储备工作的顺利开展。在建立监督管理机制时，应抓住重点领域、关键岗位、关键环节，建立以规范和制约权力运行为核心，以强化岗位为重点，以规范程序为主线，以完善制度为根本的多层次全方位的廉政风险防范机制。
3.4 优化筹资渠道
土地储备机构开展土地收购、土地征收、土地整理开发等工作都需要巨额资金，筹集足够的资金是完成土地储备目标，增强宏观调控能力的关键所在。就全国各地的情况来看，土地储备资金主要来自地方财政拨款、土地储备专项基金、银行贷款、社会资金。其中地方财政拨款、土地储备专项基金没有按照国家相关文件规定拨付土地储备机构，远远不能满足土地储备工作需要；银行贷款和社会资金成为土地储备机构最重要的资金来源，占土地储备机构全部资金来源90％以上，但银行贷款利息和投资商享有的高额投资回报却大大增加了项目成本，给土地储备机构带来了巨大的财务风险，增加了经营管理难度；其他资金数额较小，只能满足临时性的工作需要，不足以也不能够用于支付土地收储资金。
3.4.1 调整资金来源比重
根据近年来的实践情况，不同的资金来源具有不同的特点，土地储备机构应根据资金特性、土地市场情况、工作需要进行优化组合，调整不同资金来源比重，改变过度依赖银行贷款和社会投资资金的局面，防范财务风险，避免国有资产流失。具体来说，应增大财政拨款和土地储备专项基金比重，建立“投入—产出—再投入”的资金良性循环机制；合理确定银行贷款规模，与地方经济发展、年度储备土地计划、土地储备项目工作进度相衔接；降低社会资金比重，将其作为筹措土地储备资金的次要辅助手段，限制招商引资规模，对引进社会资金参与一级土地整理制定最严格的规定。
3.4.2 创新融资模式
土地储备机构应在现有的融资渠道基础上，借鉴国外和我国香港地区的成功模式，创新土地储备融资模式，增加融资渠道，确保资金的稳定供给，降低财务风险。在土地资源管理水平较高、条件相对成熟的区域，可尝试建立土地基金、发行土地债券等方式，解决土地储备的融资难题。
（1）土地基金。土地基金指由政府设立的，以土地资源为载体，向社会大众募集资金，然后将募得的资金委托给土地储备机构，专项用于土地资源的合理开发和基础设施建设等土地整理工作，是一种公益性的投资基金。土地的出让、出租等所获得的收益都进入土地基金，并根据一定比例进行收益分配。这种方式不仅能把社会投资的短期性、盲目性改变为可持续和有明确长远目标的基金使用，促进土地收益合理分配，保障土地储备资金的稳定性，而且对解决我国民间投资问题具有积极作用。
（2）土地债券。土地债券是指为筹措土地收购及土地整理开发资金，以收购储备土地或政府指定范围的土地作抵押，而向投资者发行并承诺以一定利率支付利息并按约定条件偿还本金的债权债务凭证。由于土地资源具有稀缺性和较强的投资价值，使得土地债券的收益比较稳定，相对其他有价证券而言风险相对较低，具有较强的吸纳社会闲散资金的能力；对于地方政府来说，其支付的资金成本远低于社会资金筹资方式而略高于银行贷款，资金支出相对灵活，也有较强的吸引力。
（3）土地置换。土地置换是土地储备机构在进行土地储备过程中，用已进入土地储备体系的土地置换使用者目前所使用土地的行为。该方式经过我国土地储备制度实践检验，不仅能缓解土地储备机构资金不足的问题，还能满足原土地使用者的用地需求，促使企业向规划的工业集中发展区搬迁，提高土地资源利用效率。但在操作中，需解决被收购土地价值和置换的储备土地价值之间的差异问题。
（4）“银行贷款”。“银行贷款”是指经济发展水平较高地区的土地储备机构将银行贷款资金投入到经济欠发达地区的储备土地整理项目中，是对原有银行贷款融资方式的一种突破。原理就是利用土地价值在不同地区存在的巨大差异，同等面积的土地抵押取得的银行贷款额也就显著不同。经济发展水平较高地区用一公顷土地抵押取得的银行贷款可整理出好几公顷甚至十几公顷经济发展水平较低地区的土地。在实践中，通过市、区两级土地储备机构在土地整理开发过程中的密切合作来最大限度地提高资金利用效率，促进地区经济的快速发展。
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