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政府高价采购成因及应对策略分析
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为什么政府采购大多是高价采购
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质量、信誉等，它们分别占有一定比重的分值，然后评标小组根据这个打分表来做出综合的评判，选出中标人。采用最低中标法的目的是避免“天价采购”，但这样也容易出现投标方为了中标，故意压价。而综合评标法没有一个既定的规则，政府采购价格还与评标方法有关。政府采购会根据具体情况选用不同的评标方法，顾名思义，也就是只要投标方所提供的服务和产品质量符合要求，报价最低的投标人即是中标人。综合评标法，也就是由招标方制定出评标因素，恐怕大多数人都会给它贴上一个诸如【高价】、【天价】的标签，似乎政府采购就是高价采购的代名词，因而更符合项目的采购特点，广泛应用于服务类的政府采购中。但是也正是因为没有规则，自然会导致政府采购价格高。还有一种情况是价格虚高，也就是采购的产品价格比市场行情均价虚高。这也会导致政府高价采购。除此之外，一般采取的是个性化设置。虽然政府采购也不尽然都是这个样子，但是这也暴露了政府采购制度里的一些问题。那么为什么政府采购大多是高价采购呢？整体上来说，政府采购价格高主要有这两种情况。一种是天价采购，说白了就是采购一些奢侈、豪华说到政府采购。因此，最低中标法一般适用于标的物对技术要求不那么高，且与其他物品的关联度不高的招标，自主发挥的余地较大，例如价格、服务、服务、技术等方面的因素、高标准的产品。这类产品价格高昂。最低评标法。一般来说，主要有最低评标法和综合评标法两种，以降低产品与服务的质量换取低报价，那么投标人就有无法诚信履约的可能。因为能够综合考虑到质量
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原标题：政府采购备受诟病：高编预算花不完不惜天价采购
　　政府采购的秘密
　　据业内人士介绍，从年初上报采购预算到编制招标文件，再到评标专家评审、选定供应商以及供应商供货等各个环节都有空可钻。如果没有严格监管，问题一般是很难杜绝的
　　法治周末记者 马金顺
　　“政府采购领域现存的问题太多了，给我一天时间也讲不完。”一个从事采购工作二十余年的业内专家张健(化名)对法治周末记者如此表示。
　　每年年初，都是各级政府上报政府采购预算的时候。然而，这件看似寻常的、每年例行的政府采购工作，却常年广受舆论诟病。
　　近年来，“次品”桌椅事件、“黑心棉”事件、天价优盘事件以及各种政府采购事件相继被媒体曝出。2013年，中国社科院又首次推出《中国政府采购制度实施状况》，该报告显示，政府采购中的协议供货的八成商品高于市场均价，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍以内，部分商品甚至高于市场平均价的3倍以上。
　　自此，提起政府采购，人们最先想到的可能是天价采购、豪华采购、买贵不买对等字眼。
　　张健告诉法治周末记者：“政府采购之所以引起社会的广泛关注，主要是政府采购花费的是财政资金，是纳税人的钱。公众从中看的是政府是否依法行政，是否廉洁高效。”
　　“从年初上报采购预算到编制招标文件，再到评标专家评审、选定供应商以及供应商供货、绩效评估等各个环节都有空可钻。如果没有严格监管，问题一般是很难杜绝的。”张健说。
　　不过，可喜的是，被业界呼吁多年的政府采购法实施条例终于在2014年最后一天落地。这一条例的出台能否改变当前政府采购领域的乱象，还有待观察。
　　高编预算 天价采购
　　法治周末记者采访中了解到，政府采购的第一步工作就是每年年初上报预算，由于现行法律没有规定详细的需求标准，在实践中，就会出现各个部门高编预算的现象。
　　南开大学法学院教授何红锋告诉法治周末记者：“采购需求现在确实是一个非常大的问题，现在我们看到的天价采购中有一部分往往是采购需求出了问题。比如说天价优盘事件，随便说要买一个好的优盘，做高预算，并且这样的一个采购需求报上来之后居然被批准了。”
　　天价优盘事件是指，此前辽宁省抚顺市财政局通过网上招标采购了7台苹果Touch 4充当存储用的优盘一事，事情被曝光后，抚顺市财政局叫停了此项采购项目。
　　“理论上来讲，采购人做预算时是和采购需求结合在一起的，如果采购人尽心尽力的话，不应该作出这样的预算，因为其提前会做好市场调研，比如要买一台计算机，买什么配置大致多少钱，心理肯定有数。”何红锋进一步表示。
　　据张健介绍，采购单位根据国家规定的采购目录，选择允许采购的产品品牌。采购人在做预算之前都会进行市场调研，了解采购目录中相关产品各个品牌的市场价格，但同时这也为采购人或者招标公司与供应商之间合谋提供了机会。
　　“由于采购目录中仅规定品牌，但没有规定具体价位，比如购买一台电脑，什么型号电脑、什么配置、什么价位并没有明确规定。如果采购单位想买配置高一些的电脑，就会把预算编得高一些。”一位不愿具名的知情人士告诉法治周末记者。
　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇认为，从采购人一方来说，其对相关市场信息的了解是否充分，专业水平是否符合标准，是否真正做到了以对公共利益高度负责的精神对政府采购资金精打细算等，都会影响预算编制的科学性。
　　在编制预算的过程中，难道没有人监管或者在上报政府采购预算前，没有第三方对其预算结果进行评估吗？
　　在何红锋看来，审批前做估价的话是一个成本很高的事情，按照现在的制度设计，这个评估是由采购人自己完成的。
　　上述不愿具名的知情人士表示，正常情况下，如果购买一批电脑，应该由专业人士来给指导，帮你编预算，对你所编预算进行审核，但实际中，在这个过程中，并没有第三方来影响或者制衡。预算报上去进行审批时，也不是专业人士审批。并且国家规定预算花不完，要收回去，这是导致各地豪华采购、天价采购的一个重要因素。
　　“由于政府采购预算本来就编得高，实际采购中又不用花那么多钱，但是又必须把预算花出去，(如果花不完，必须交回财政部门，还会影响下一年的预算)，从而容易出现采购人和供应商之间合谋，通过从供应商拿回扣等方式，将预算花完。”该知情人士进一步解释说。
　　北京市政府采购中心常年法律顾问张雷锋对此表示赞同，他告诉法治周末记者：“有的单位为了花掉预算，就购买配置更高、价钱更贵的设备，买回来后90%的功能用不着，维修费还特别高；有的单位为了花掉预算，采购几千万元用不着的天价仪器设备，买回来后因为用不着放几年设备都报废了，包装却从来都没有打开过，浪费触目惊心。”
　　“政府采购预算很重要。不管买什么，都需要先报预算。但是在执行的过程中，年初预算很粗，只是报买什么东西，多少钱，没有标准的情况下，各单位都希望高编预算。”内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌说。
　　为内定企业量身定做招标文件
　　发布招标文件，是政府采购工作的重要一环，其决定了哪些供应商可以参加招标。但法治周末记者在采访中了解到，实践中往往会出现采购人与其委托的招标公司合谋的情况，主要方式是在招标文件中设置有利于某一个供应商中标的倾向性条款。
　　据张健介绍，为了排除竞争对手让内定企业中标，在标书中设置特殊条件甚至量身打造标书是惯常做法。
　　一位曾参与过政府采购的供应商对媒体称：“一些地方政府采购竞标，比的不是价格、不是质量，而是关系。”
　　刘恒斌告诉法治周末记者：“在具体招标的过程中，采购单位比较强势，比如采购单位想让张三中标，李四来了，采购单位或者招标公司就会明确告诉李四‘不要参与竞标，已经内定’。如果李四一定要参与，即使中标，到时也会在支付、验收等环节被百般刁难。现在企业也都清楚，不和采购单位搞好关系也拿不到标。这是一个比较严重的问题。”
　　何红锋表示，从理论上来讲，采购人或者招标公司在编制招标文件时，文件应具有通用性，不应该具有排他性。
　　“但是现实中经常出现量身定做的情况，采购人在看中某个品牌之后，招标公司就会按其技术规则、技术标准来编制招标文件，这样其他供应商就很难中标了。”何红锋说。
　　“由于涉及到技术问题，一般来说，对某个供应商或者其专业技术不是很了解的话，一般人很难从招标文件中发现隐形的对其他供应商构成歧视的条款。”何红锋说。
　　北京市辽海律师事务所主任谷辽海常年关注政府采购，他说：“表面看，招标公司往往是打着客观公正、依法招标采购的旗号；但实际生活中，他们无法保证公平，难以为所有参与竞争的供应商提供平等的竞争机会。”
　　“在竞争对手如林的其他社会中介面前，招标公司如果希望源源不断地获取招标代理业务，必须与采购人处好关系，听从采购人的指挥；同样，为了可靠的利益共同体，采购人也必须借助招标公司来完成招标文件的设计。总的来看，采购人委托招标公司代理的采购项目，其招标文件或多或少都存在一些问题。”谷辽海说。
　　评标专家缺乏独立性
　　在公开招标的政府采购方式中，专家评审环节必不可少。
　　依据政府采购法，所谓的专家评审是指在采购过程中，采购人或代理机构会从专家库里临时抽取专家负责评标，评审委员会进行打分和排序，采购人也按照这个顺序进行确认，即中标供应商必须由评标或评审专家打分推荐，而负责招标的采购人或招标公司不能自行确定。
　　在何红锋看来，评标专家是我国政府采购制度设计中的另外一个重要问题。表面看，谁会中标或不中标，决定权似乎掌握在评标专家手中，但是事实上可能会出现采购人想要哪家供应商就会选定哪家供应商的情况。
　　“之所以会出现采购人想让谁中标，谁就会中标的现象，主要原因包括两个方面，一是，编制的招标文件具有倾向性，导致看中的那个企业更符合招标文件的要求，得分更高；二是，目前一个最大的问题，就是有些评标专家缺乏独立性，希望有一个人告诉他们选哪个。”何红锋进一步解释说。
　　张雷锋告诉法治周末记者：“现实中的采购项目往往一立项就有供应商跟踪，采购人在招标前就内定了中标供应商。为了招到拟定的供应商，采购人往往安排采购人代表在评标现场对专家进行暗示或者明示选择哪家。比较会来事的评标专家甚至在采购人代表没有表达之前就主动征询其倾向性意见，并按照其意见倾向性打分。”
　　谷辽海表示，评审专家的费用和报酬，通常都是由招标公司支付的。因此他们几乎不可能背离招标公司的真实意图，通常都会如其所愿进行推荐。
　　广西壮族自治区招标投标管理局副局长梁戈敏认为，表面上看起来都是电脑系统来抽取而产生的专家，但电脑只是一个工具，需要人为操作来完成，一般来说，谁负责招标，就由谁来操纵评委，这是可以做到的。
　　“如果评标专家评出的结果和采购人预想的结果不一致，按法律规定，必须按照评标专家评出的结果来选定供应商。但是现实中，采购人实在不满意的话，可以取消采购，等着下一年再次采购。不过这种情况比较少见。”何红锋表示。
　　那么，如果严格监督，采购人没有从中进行干预，评标专家是否就能作出公正的评判结果呢？
　　张健向法治周末记者分析说：“比如采购某种设备，有5家企业来竞标，并且标书很厚(至少100页)，时间又有限，一般最长只有半天时间。5本标书，半天时间现场看完，并且还要针对各项指标打出合理的分数，这是很荒唐的事情。”
　　赵勇也表示，评标时间的业余性，造成专家把应当认真阅读的招投标文件当作字典翻一番，匆匆打分完事。尽管《招标投标法实施条例》规定“三分之一专家认为需要延长评标时间时，招标人应当延长”，但这一规定在实践中难以落实。
　　“实践中，还存在一个非常严重的问题，就是供应商在履行合同时不诚信，比如次品桌椅事件，并且在现有体制下，供应商上次招标履行合同的效果不会影响下一次的投标机会，这就需要加强供应商的诚信建设。”赵勇说。
(责编：孙阳、刘然)
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03版:法治社会
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& & 往期回顾 & && &&&
法律专家谈《政府采购法实施条例》“难产”——
政府采购为什么常比私人买东西贵
本报记者 徐霄桐 实习生 孙悦
中国青年报
&&&&在日的全国政府采购工作会议上，财政部副部长刘昆透露，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）起草阶段任务已基本完成，按国务院的立法计划，正在履行相关立法程序。
&&&&这已经是不知道第几次传出《条例》即将出台的消息了。这一条例草案早在2005年开始起草，此后几年里时有出台消息传出。
&&&&一传9年，原本热切盼望《条例》出台的学者专家们心思渐冷。在他们看来，时至今日，《条例》已不能解决实质问题，作为根本框架的《政府采购法》，急需修改。
&&&&溢价的采购
&&&&2003年，《政府采购法》正式实施。从2002年到2012年，全国政府采购规模由1009亿元增加到13977亿元，占财政支出的比重也相应由4.6%提高到11.1%。
&&&&政府采购高速发展的同时，采购价高于市场价、甚至产生“天价”采购的情况频现。伴生的暗箱操作、腐败滋生，广受舆论诟病。
&&&&中国社科院法学所法治国情调研室发布的2013年《法治蓝皮书》，首次推出《中国政府采购制度实施状况》报告。这份报告显示，政府采购的八成商品高于市场均价，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍。
&&&&这些溢价并不都应简单归咎于腐败。
&&&&曾参与起草《政府采购法》的中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，这与法律操作性不足有关。“比如买电脑，个人买5500元，政府采购的时候6000元，但是延长了1年的保修期，你说这就是天价采购了？不好说。”
&&&&国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇也表示，公共采购通常要求，采购的产品不仅要能正常使用，还要符合部门职能，以保障公共部门的有效运营。因此，对于产品质量、稳定性及售后服务等方面的要求，往往会超过市场同种产品的标准，如延长保修期、及时维修、上门服务等。
&&&&但这些内容，在《政府采购法》中无法找到依据。
&&&&此外，交通工具、信息产品等常见的采购品，公共部门也可能在产品功能、性能及安全性等方面提出高于私人采购的要求。类似的还有对供应商或产品的资质、资格的要求。
&&&&赵勇进一步说，这些特殊性都会导致参与的竞争者数量下降及生产成本上升。“当采购预算缺乏论证、审核和监督程序时，少数采购人会对采购对象产生高档、高配的需求，同时设置门槛，从而选取高规格产品，或者人为排斥竞争。”
&&&&“难产”的《条例》
&&&&政府采购规模日益增长的另一面，是作为操作细则的《条例》，近年来几乎年年有消息要出台，却一直爽约。
&&&&赵勇告诉记者，《条例》之所以“难产”，有三大原因。
&&&&首先，《政府采购法》中“集中采购”、“集中采购目录”、“集中采购机构”，都体现出采购权归属转移的含义。即原本分散在各部门单位的采购权，集中到采购机构。作为操作规范的《条例》，必然对集中程度要有明确规定，“是各管各的，还是统一来管？集中程度如何？集中采购中心在这里的定位是什么？”
&&&&赵勇表示，目前我国的集中采购，部门集中采购和分散采购并存。
&&&&他说，其中，部门集中采购就是一种妥协。他以税务系统为例，“国税局将税务系统的采购集中进行，实际上还是分散采购”。
&&&&依据《政府采购法》，纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购，就这一点，据赵勇观察，做得也不好。“总体来说，集中程度不够。”赵勇认为，提高集中程度涉及公共采购管理机制的改革，这种改革对于各政府部门来说是伤筋动骨的，也是一时难以接受的。
&&&&此外，政府采购关于支持环保、国货、中小企业等社会政策难以得到共识。最典型的争议是，“什么算国货？微软（中国）算不算？”此外，政府采购对这些领域的扶持，也和眼下简单强调“物美价廉”的目标存在矛盾。
&&&&最后一个原因，则是源于政府采购国际化。2001年，我国加入世界贸易组织时，曾承诺加入《政府采购协议》（GPA）。GPA是世界贸易组织下的贸易协议，是各参加方对外开放政府采购市场，以实现政府采购国际化和自由化的法律文件，赵勇称其为“二次入世”。
&&&&2007年，我国正式申请加入GPA，至今尚在谈判过程中。开放范围是谈判中的焦点问题。其中最核心的一点是，国企是否应该纳入政府采购。
&&&&根据《政府采购法》第二条，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”法条并未列举政府采购的范围，“财政性资金”也没有明确的释义。在实践中，国企并不在政府采购的范围之内。
&&&&学界则大多认为，国企应该包含在内，“至少是非经营性的采购项目”，赵勇表示。
&&&&中央财经大学政府管理学院教授徐焕东则认为，开放的范围应该更大，除了国企，“以政府为依托的慈善机构”，也在徐焕东设想的大采购范围内。“只要是公共资金采购，都应该纳入《政府采购法》的范围。”徐焕东这样总结。
&&&&同样的期待，也来自美国、欧盟等国家和组织。范围的扩大，意味着他们能够更多分享中国的政府采购市场。但类似“入世”时曾经带来的冲击，国外企业的进入，将对国内企业造成一定程度的挤压。
&&&&中国青年报记者联系财政部方面，希望能了解《条例》的立法详情。财政部表示，草案已提交国务院，目前不方便接受采访。
&&&&赵勇认为，《条例》该解决的问题，已经通过其他方式解决了，“解决不了的问题，还是解决不了”。
&&&&他以财政部去年年底发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》为例。这份以“财政部令”的形式发布的《办法》，对采购中非招标部分作了详细的规定。更早的时候，在2011年年底，财政部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，旨在落实《政府采购法》中“促进中小企业发展”的目标。
&&&&至于那些“解决不了的问题”，学界大多数专家认为，出在《政府采购法》本身。
&&&&建立统一的公开平台
&&&&政府采购的制度建立之初，目的就在于信息、过程、结果的公开。赵勇表示，与官员的任命、升迁相比，政府采购的透明度更高，“从发布到中标，大家都能看得到”。
&&&&但这一“最透明”的制度，仍有改进空间。
&&&&招标采购的信息发布渠道不一，一直为人诟病。各个部门分散发布，一些政府采购信息的发布网站是商业化的，需要注册付费，才能订阅。
&&&&对此，许多学者建议，建立一个全国统一的、集中的信息发布平台。
&&&&刘俊海表示，任何一个招标采购的情况，哪些人来投标，都应当在网上公示，实现招标、缔约、履约全程透明。
&&&&改革评标委员会，也在刘俊海的建议之中。他认为，传统的招标方式易被招标人操纵，对评标委员会的委员，应建立健全约束机制。他认为，应将全国的评标委员会联网，甚至本行业、本地的，都应该回避。“本地的大家都认识，谁好意思说当地企业不行啊。”&
&&&&赵勇同样认为，招标评定方式需要改革，原因在于现在无人负责。“临时成立的评标委员会，选出来的产品出了问题，没人负责。招标人可以直接定标，也不用承担责任。”
&&&&不协调的法律
&&&&《政府采购法》的问题里，最为人所诟病的一点，是它与《招标投标法》的不协调。
&&&&《招标投标法》出台于1999年，由国家发改委的前身——国家计委负责起草及后来的推动。据一位曾参与《招标投标法》起草的学者介绍，该法的出台，是由于“当时工程领域存在突出问题，问题又集中在招投标上，就先立了《招标投标法》”。这部法律也是针对工程建设的招投标。
&&&&3年后，由财政部起草推动的《政府采购法》出台。这部“法理上占优势的《政府采购法》”，在现实中却和之前出台的《招标投标法》形成矛盾。虽然法条中采购项目包含了“货物、工程和服务”，但在实践中，工程建设仍依照《招标投标法》进行。2004年，财政部专门出台了第18号令，规定采购货物和服务的招投标管理办法。
&&&&刘俊海说，“这样一来，采购货物人为分成两段，监管尺度不一样，违法尺度不一样。”他认为，“两法合一”，合并成统一的《政府采购法》，建立统一开放的政府采购市场，才是治本之策。
&&&&以监管为例，依据《政府采购法》，政府采购的监督部门为各级人民政府的财政部门。而在《招标投标法》中，这一权力则散布于各个部门，自监自管。
&&&&这也是“两法合一”的难点之一。赵勇表示，《招标投标法》实际上是一个程序法，“重点是招标、投标程序的合法性，并没有从根本上触动涉及公共采购的部门原有的行政管理体制，是一种分权式管理体制，因而也是各政府部门比较容易接受的一种方式。”
&&&&这与《政府采购法实施条例》“难产”的原因类似，“两法合一”后，权力如何分配，同样是争议所在。
&&&&“这在技术上没有任何难度，唯一的阻碍是部门之间的分歧。”徐焕东这样总结。
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