关于当前发展我省城镇集体经济的几个问题--《中国集体经济》1988年05期
关于当前发展我省城镇集体经济的几个问题
【摘要】：正 最近,我们围绕当前发展我省城镇集体经济的问题,先后到哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、双鸭山、鸡西市和兰西、宾县等部分县,有针对性地进行了调查研究。通过调查研究,感到当前在振兴和发展城镇集体经济中,应认真解决以下几个问题:一、怎样认识我省发展城镇集体经济的形势我们认为,当前全省城镇集体经济发展
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国营和股份制经济组织也是这样
上世纪八十年代以来，我国农村普遍进行了以家庭土地承包经营为核心的农村改革，党和国家以政策和法律的形式“保护农村土地承包关系的长期稳定”，[①]实际上是赋于农户对集体所有的土地拥有长期的土地承包经营权，建立了具有中国特色的社会主义农村土地制度和统分结合的双层经营机制。这一改革，极大地解放了农村生产力，成为我国20多年来的改革开放和社会主义现代建设取得伟大成就的强大推动力和基础保障。
也正是由于农村生产力的解放，使得农村劳动力大量富余，产生了“农民工”潮流现象，[②]从而又促进了国家户籍制度改革和城镇化建设的快速推进。这就使得农村集体经济组织及其成员情况发生了很大变化。如像上世纪六、七十年代在人民公社领导下的由生产队或生产大队（当时的农村集体经济组织）统一组织生产经营的模式没了；社员出工记工分，按工分计酬的分配方式也没了。农村集体经济组织（多以生产队变更为经济合作社）虽然存在，社员的身份也没有改变，但农村集体经济组织功能弱化和农户家庭功能强化确是不争的事实。因而，农村集体经济组织与其成员之间的关系显得淡化模糊。相当多的人对农村集体经济组织的意义和作用漠不关心，不少农村集体经济组织确也未能发挥其作用，作为农村集体经济组织的成员也未认识到其成员资格和权利的重要意义。
比如上世纪九十年代中后期，由于农民税赋（主要是“三提五统”的农民负担）沉重，农业生产效益低下，集体经济组织和成员对种地的积极性不高，对土地的价值认识不足，不少土地荒芜，因而也造成对成员进出集体经济组织的任意性和土地占用的随意性。进入新世纪以来，党和国家加强了对农民利益的保护，加大了对农业的投入和扶持力度，使得农村集体经济组织的重要性和成员的权利大大彰显。同时也把历史上对农村集体经济组织及其成员的资格规范缺失和规范不明确的问题暴露了出来。比如因户口迁入或迁出涉及的农村集体经济组织成员权利的纠纷，在一些地方比较突出。由于这些问题涉及到农村集体经济组织及其成员的切身利益，极易酿成群体性纠纷，影响到当地的社会稳定和生产生活秩序，十分不利于社会主义新农村建设。不少纠纷试图寻求司法渠道解决，司法机关也苦于无法可依陷入窘局。如何确定农村集体经济组织成员资格？还得从农村集体经济组织的性质特征、基本功能和农村集体经组织的成员资格条件等方面进行综合分析认定。一、农村集体经济组织的性质特征我国农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料[③]（土地、较大型农具、耕畜）投入集体所有，[④]由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。它在历史演进中，经历了三个主要时期，即合作化时期（从初级社到高级社）；人民公社时期（生产队、生产大队、公社三级所有，生产队为基础）；经济合作社时期（农村改革撤销人民公社、设立乡村建制后原来的人民公社、生产大队、生产队相应地变更为乡、村和村民小组，为适应生产队的经济职能，又更名为经济合作社，村民小组和经济合作社两个名称同时存在）。合作化时期，农民对社会主义改造成的热情比较高，自愿入社，生产积极，合作社对经营管理的自主性也比较强。因此，这一时期的农村集体经济组织和集体经济比较正常。人民公社时期，实行政社合一，强调一大二公，搞一平二调，严重地侵害了农民的利益，伤害了农民的积极性。虽强化对农村集体经济组织的行政化管理，却脱离了农村集体经济组织的性质和发展规律，严重地阻碍了生产力的发展，搞得农村经济几近崩溃。经济合作社时期，普遍实行了以家庭土地承包经营为主要形式的统分结合的双层经营机制，调动了农民的生产积极性，适应了农村生产力的发展，搞活了农村经济。但也造成农村集体经济组织经营管理能力和集体经济的弱化。这些变化，虽存在这样那样的问题，但都尚未改变农村集体经济组织的基本属性。分析起来，农村集体经济组织的性质特征主要有三个方面。
一是社会主义的经济组织。
首先，它以社会主义的公有制为基础，其以土地为中心的主要生产资料为组织内的农民集体所有，并以宪法和法律直接予以确认。它是具有中国特色的社会主义在中国广大农村的经济基础和组织保证。其次，它适应中国农村在社会主义初级阶段的必然发展规律，也就是说能够适应农村生产力的发展和维护最广大农民群众的根本利益。
二是民事法律主体的其他组织。它依法律和政策规定而建立，有自己的名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力，并能在一定的财产范围内（土地所有权除外）独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件，因此具有民事权利能力和民事行为能力。它与法人相似，但在设立程序和条件、终止条件、生产经营方式和目的、财产（主要是土地）处分、管理职能等方面却又不同于法人。故其作为民事主体，有别于自然人和法人，只能把它作为其他组织对待。
三是重合于农村基层社会的自治组织。按照《村民委员会组织法》规定，农村基层社会的自治组织虽然是村民委员会和其下设的村民小组，但在当前的农村基层组织中，大多是农村集体经济组织（经济合作社）[⑤]与村民小组或村民委员会是同一机构，即两枚印章一套机构。二者决策机制相似，实践中职能相互重叠，特别是对农村基层社会的管理与服务，二者无法截然分开，具有“政社合一性”。综上可见，农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。正是由于这种特殊性，决定着农村集体经济组织的职能作用及其成员的资格权利等重要内容。二、农村集体经济组织的职能作用历史和实践证明，中国农村集体经济组织的建立和发展，完全符合我国农村的经济社会发展需求和我国农村人口多、农业基础差、生产条件比较落后的实际情况。它是建设有中国特色的社会主义新农村、维护和实现最广大农民群众的根本利益的基本组织形式和可靠的组织保证。人民公社“一大二公”、“一平二调”之极左错误正在于改变了它的基本职能。这一教训正说明对农村集体经济组织的职能作用应当正确定位，不能随意地改变。值得警惕的是当前农村集体经济组织的职能作用存在弱化的危险。根据农村集体经济组织的性质特征分析，它的职能作用大致可以分为两个方面。
一是对本组织内农民集体所有的资产行使管理权和经营权。这是农村集体经济组织最本质的体现。其中，最重要的就是对本组织内农民集体所有的土地进行管理经营。尽管目前学术上对农民集体土地所有权的性质、主体的法律性质存有争论[⑥]，但土地权利是广大农民群众赖以生存的不可分离的依靠却是公认的事实。同时，历史和现实也告诉我们，土地作为农民安身立命的基本生产资料，只能为农民集体所有，才能为农民提供生存和致富的根本保证。法律赋予农村集体经济组织对本组织内农民集体所有土地的管理经营权和对农民集体土地所有权的交易限制，其立法目的皆在于此。农村集体经济组织对本组织内农民集体资产的管理，实质上就是代表本集体经济组织内的农民对集体资产独立行使财产权利，任何个人、组织或机关不得对其侵害。农村集体经济组织对本组织内农民集体资产的经营，就是利用集体所有的生产资料根据政策法律规定和农民群众的民主决策组织生产经营活动，以不断满足农民群众的物质文化需求和提高生活质量，巩固和壮大集体经济。哪种经营方式为好，应当根据政策法律规定和实际情况由农民群众自主决定。绝大多数农村集体经济组织对集体土地的经营，主要采用家庭承包和其他方式承包相结合的经营方式是符合实际的成功方式，不能动摇。这是农村集体经济组织的自主经营权，非但不是对其职能作用的削弱，而是对其职能作用积极有效的发挥。
二是为本集体经济组织成员提供基本的社会保障。过去和现在，国家对农民生老病死，衣食住行的社会保障能力十分有限，主要依靠农村集体经济组织来承担其内部的社会保障职能。之所以由集体经济组织来承担且能够承担此项责任，皆由于农民集体所有的生产资料为集体经济组织管理并经营。即一方面集体经济组织具有相应的物质保障能力；另一方面，集体经济组织开展生产经营的根本目的就是为了满足其成员物质文化生活的需要。这也是农村集体经济组织与普通商事组织的重要区别。农村集体经济组织的内部社会保障形式主要为基本的生活保障。首先以农副产品分配提供生活保障。有直接分配和间接分配两种形式，在实行家庭土地承包经营之前为集体经济组织按成员人口和按成员提供的劳动量对粮食等农副产品进行直接分配；实行家庭土地承包经营中则以提供生产资料经营权的方式由成员自产自收自得方式进行间接分配。其次以提供宅基地使用权给予居住权保障。再其次以提供自留地、自留山使用权的方式辅助生活保障。另外，还以其他方式为成员提供必要的社会保障，如道路通行、饮用水源、墓地使用权等等。养老保障主要由成员家庭和子女承担，但对丧失劳动能力的孤寡老人则由集体经济组织承担“五保”义务（国务院新的《农村五保供养工作条例》施行后，农村集体经济组织不再承担此项义务）。除以上两项基本职能外，农村集体经济组织还应配合协助村民委员会或村民小组对本区域内的村民进行管理或提供必要的社会服务。这在一些地方，集体经济组织与村民委员会、村民小组的职权完全是合一行使。因为村民自治组织没有集体经济组织的管理经营和社会保障方面的能力支撑，就会缺乏相应的自治能力；而集体经济组织积极配合协助村民自治组织开展工作，也有利于加强其自身的建设和促进集体经济的发展。所以，农村集体经济组织首先是经济性组织，这是本质的方面，其次也是农村最基层社会的社会管理性组织。它应当既是社会主义新农村建设的基础，又是社会主义新农村建设的关键的组织者和实施者。目前在农村推行村委会一体化的经营管理模式（融自治管理与集体经济经营管理于一体，取消了或根本不设立农村集体经济组织）是既没有法律上、经济上的理论根据又不符合实际情况的。一些地方经并村并组，一个村五、六千人口，五、六十平方公里，几个村委会领导能够承担起如此重大的经营管理和村民自治的职能吗？这种把经济组织与自治组织相混淆，以自治功能取代生产经营功能，视农村集体经济组织于可有可无的地位的做法，是与社会主义集体所有制农业不相符的。三、农村集体经济组织成员资格农村集体经济组织成员资格，即作为农村集体经济组织成员所应当具备的能力，亦即作为农村集体经济组织的成员，在具体的组织内部，平等的权利义务承受能力。因此，平等性是农村集体经济组织成员资格的重要特征，不分入社时间长短，不分出生先后，不分贡献大小，不分有无财产投入等等，其成员资格都一律平等。根据农村集体经济组织的性质和职能，成员资格还具有三个特点。其一，一般来说成员资格与村民资格具有统一性。这在上世纪八十年代以前，二者完全是一一对应的关系，凡农村集体经济组织成员必是当地村民。随着户籍制度改革，这种对应关系出现了例外情形，有的虽属当地村民，但并不一定取得集体经济组织成员资格，有的虽已不是当地村民，但仍保留当地集体经济组织成员身份，这在法律上也予承认。其二，成员资格非股东性。在上世纪五十年代农村集体经济组织建立之初，农民以生产资料入社并分红，其成员确有股份合作制企业中的股东性质，但后来这一分配形式很快被按劳分配和按人平均分配的纯社会主义分配形式所代替。这也说明，集体经济组织并非现代企业制度下的企业组织形式，也有别于现在[⑦]在农村中农民以入股方式建立的一些专业经济合作社。其三，成员资格非劳工性。农村集体经济组织无论是采用统或是分的经营方式，其生产资料都是由成员即劳动者直接占有和使用，经营目的也是直接为了全体成员的利益，经营成果也是为全体成员所享有。所以，成员的劳作并不是以提供劳动力来交换劳动工资的劳工关系。综上分析，农村集体经济组织成员的资格条件，在本质上有别于其他任何组织成员资格，其构成条件有着自身独特性。根据有关政策法律规定和农村集体经济组织的性质、职能及成员资格特点，我们可以对成员资格的取得和丧失条件试作如下界定。农村集体经济组织成员资格的取得条件：1、因农村集体经济组织初设而取得。即在上世纪五十年代创设农业合作社的入社成员，当然取得农村集体经济组织成员资格并直至今日。并包括当时入社成员的户内全体人员，而不论其是否拥有土地所有权等生产资料入社[⑧]。2、因出生取得。农村集体经济组织成员所生（婚生和非婚生、计划生育和非计划生育）子女，自出生后取得该集体经济组织成员资格。实践中的习惯作法是出生子女成员资格一般采用随母原则，即为母方集体经济组织成员。3、因婚姻或收养关系迁入取得。其他集体经济组织的成员，因嫁入、入赘、收养而迁入新的集体经济组织后，取得该集体经济组织成员资格。此迁入一般应当登记入户，如果虽未登记入户，但已丧失原集体经济组织成员资格，并已成为新的家庭成员应认为取得新的集体经济组织成员资格。对于收养关系，宜以构成事实收养关系从宽掌握。4、因法律或政策规定迁入务农而取得。务农，指以集体经济组织提供的农业生产资料进行生产经营活动，并以此收获为其基本生活生存保障的职业。非此，即使迁入了户口落户者亦不能取得农村集体经济组织成员资格。5、协商加入取得。即其他集体经济组织的成员，经与接收方集体经济组织协商，同意接收其为本集体经济组织成员。此同意接收，不仅是指同意入户，还必须同意以本集体所有的资产为其提供生产、生活的基本保障。农村集体经济组织成员资格的丧失条件：1、因成员死亡而丧失。死亡包括自然死亡和宣告死亡。成员下落不明或失踪其成员资格并不丧失。2、因集体经济组织终止而丧失。由于国家整体征收农村集体经济组织的集体土地或者整体移民搬迁等原因，原集体经济组织失去继续存在的条件而终止，其成员资格亦当然丧失。另外，由于政府对农村基层自治组织的撤并调整导致集体经济组织分立合并，也会使原集体经济组织终止，同时产生新的集体经济组织。这样，原集体经济组织成员资格随之丧失同时取得新的集体经济组织成员资格。3、因婚姻或收养关系迁出而丧失。本集体经济组织的成员因出嫁、入赘、被收养而迁出本集体经济组织，且以迁入地为其基本生存生活保障，即丧失原集体经济组织成员资格。此迁出也不能完全以户口迁移论，关键是看其生存生活是否以夫家、上门女婿家、收养家为其根本的、最终的保障依靠。4 、因法律或政策的特殊性规定迁出从事非农职业而丧失。诸如历史上出现的招工、招干、提干、大中专院校毕业生安排工作、随军、转业、农转非、知青回城、民办转公办等等。目前，随着国家人事制度改革和劳动关系的变化，职业呈多样性、选择性和不稳定性，城与乡、农与非农的关系也模糊起来。虽然这是经济社会发展的可喜进步，却也给农村集体经济组织的成员资格认定带来一定的困难。对此类情形如何确定是否丧失成员资格，首先是看迁出是否根据法律、政策的特别规定，其次是看是否获得国家或按国家规定提供的完整的社会保障。比如，农民被录用为国家公务员、农民全家户口迁入设区的市就应当认定为丧失原集体经济组织成员资格；而农民虽然长期在外打工或者经商，只要未获得完整的稳定的社会保障则不宜认定其丧失集体经济组织成员资格。5、因协商加入别的集体经济组织后原集体经济组织成员资格丧失。即农民只能在一个集体经济组织内享有成员权利，不能同时享有两个或者多个集体经济组织的成员权利。在实践中，认定农村集体经济组织成员资格的取得和丧失应克服几种片面认识。一是以户口论。即完全按照户藉管理的户口登记，只要户口登记在该集体经济组织所在的村民委员会或村民小组内就承认其为该集体经济组织成员，无户口登记则不予承认。此论以户籍行政管理确定经济组织的成员资格，于法理相悖，且也不符合实际情况，在面临户籍改革的形势下，更不合时宜。二是以村民论。此论认为凡是村民即具有所在集体经济组织成员资格。由于农村基层自治组织与农村集体经济组织在地域上和部份职能上有重合现象，一般而言，村民与集体经济组织成员的身份相一致。但是，二者毕竟在权利义务的属性上则完全不同，村民侧重于民主自治方面的权利义务，而集体经济组织成员则侧重于物质经济利益和生活保障方面的权利义务。现实中，村民而非集体经济组织成员，集体经济组织成员而非村民的情况已不少见。即使有些地方以自治组织取代集体经济组织的地位，但亦不能改变村民与集体经济组织成员的本质区别。三是以取得土地承包经营权论。此论也不成立，忽视了农村土地承包经营的几个法律问题。其一，农户土地承包经营是以户为承包主体，而非以集体经济组织成员为承包主体，户内成员只是在订立承包合同时按集体经济组织成员平等地计算承包地的份额。其二，农户土承包经营并非只为订立承包合同时的户内成员享有，随着户内人口变化后的成员也都享有本户土地承包经营的权利。其三，农村土地承包合同是有期限的，在上轮承包时，有的农户自愿放弃承包或交回承包地的，在下轮承包时仍然享有承包经营权。其四，农户土地承包经营权可以依法转让流转，转让方和受让方不能因此就丧失或取得集体经济组织成员资格。另外，对向本集体经济组织以外的人发包经营权的则显然不能认为其取得了发包方的成员资格。四是以权利义务形成论。此论认为只要某人向集体经济组织或者自治组织交纳了一些费用，或者向其发放了一些费用，双方即构成成员与集体间的权利义务关系，某人便取得了成员资格。对此应作具体分析，有的权利义务属于村民与自治组织的关系，不能混淆，比如集资修桥补路等，当属社会事业性质。有的属于代办管理性质，如代收代缴某些税费等。有的属于补偿性质，还有的属于慰问性质等等。判断权利义务的构成，必以集体经济组织提供基本的生活生存保障为前提，否则即不构成集体经济组织与其成员的基本权利义务关系。 注释：①参见中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。②参见国务院研究室负责人就《国务院解决农民工问题意见》答记者问：“目前全国进城务工人员1.2亿左右”。③参见《中华人民共和国土地改革法》第十条、第三十条。[④]参见《高级农业生产合作社示范章程》（日第一届全国人民代表大会第三次会议通过）[⑤]参见中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》。[⑥]参见胡平《论农村土地所有权的完善》。[⑦]参见中发[1987]5号《把农村改革引向深入》。[⑧]参见黄松有主编《农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》第27—28页。
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&&&&物权法解释：第六十一条「城镇集体财产权利」 &&&&第六十一条　城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。 &&&&「解释」本条是关于城镇集体财产权利的规定。 &&&&集体所有制经济是公有制的重要组成部分，而城镇集体经济是集体所有制经济的重要形式之一。根据宪法第八条第二款的规定，城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。根据《城镇集体所有制企业条例》第四条的规定，城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有、实行共同劳动、在分配方式上以按劳分配为主体的社会主义经济组织。劳动群众集体所有，依照《城镇集体所有制企业条例》的规定，是指本集体企业的劳动群众集体所有；或者是集体企业的联合经济组织范围内的劳动群众集体所有；或者是投资主体有两个或者两个以上的集体企业，并且劳动群众集体所有的财产占主导地位。
&&&&城镇集体经济在我国社会主义经济长期发展中，发挥了举足轻重的作用。新中国成立后，国家对农业、手工业、资本主义工商业进行了改造，实行了合作，到了1956年底，新中国的集体经济基本形成，当时手工业合作社集体经济的总量就达到了136亿元，为我国建立比较完整的社会主义工业体系起到了重要的支撑作用。长期以来，城镇集体经济在满足市场需求等方面做出了积极的贡献，尤其是在我国就业压力比较大的时候，解决了大批工人的就业，比如，20世纪60年代组织社会闲散人员的上岗就业，70年代末安排回城知青和知青的子女就业，为扩大就业做出了巨大贡献。近几年来，通过调整重组、改革、改制等多种形式，新型的集体经济应该成为安置下岗职工和社会就业的重要组织。据全国经济普查结果显示，到2004年底，拥有500万元以上资产的城镇集体企业占了4万多个。由此可见，在我国社会主义初级阶段，城镇集体经济仍然是我国经济发展的重要力量，对巩固社会主义经济基础，建设社会主义市场经济发挥至关重要的作用。因此，党的十六大报告再次肯定：“集体经济是公有制经济的重要组成部分，对实现共同富裕具有重要作用。”并提出“深化集体企业改革，继续支持和帮助多种形式的集体经济的发展”。十届全国人大四次会议批准的国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要也指出：“继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”物权法考虑到城镇集体经济在我国社会主义经济建设中所发挥的历史作用和现实作用，依据宪法、相关法律和法规，按照党的十六大以来关于发展集体经济的精神，做出了本条的规定。 &&&&在物权法草案审议和征求意见过程中，有的同志提出，物权法应当明确规定，城镇集体财产属于本集体成员集体所有。经反复研究认为，我国的城镇集体企业是在计划经济条件下逐步形成的。在几十年的进程中，几经变化，有些集体企业是由国有企业为安排子女就业、知青回城设立的，有些集体企业是国有企业在改制中为分离辅业、安置富余人员设立的。从在北京、上海、江苏和湖南等地调研的情况看，城镇集体企业产生的历史背景和资金构成十分复杂，有些企业最初是由个人现金入股或者实物折价入股的，后来有的退还了原始股，有的未退原始股；有的企业的资金来源主要是借贷，国家和其他方面都没有投资，但国家提供了政策支持。近几年来，城镇集体企业通过改制又发生了很大变化，有的改制为股份有限公司，有的改制为职工全体持股，有的实际上已经成为私人企业。目前按照党的十六大以来的精神，城镇集体企业改革还在继续深化。鉴于这种历史和现实的情况，而且城镇集体财产不像农村集体财产属于本集体成员所有那样清晰、稳定，城镇集体企业成员也不像农村集体经济组织成员那样相对固定，因而难以不加区别地规定为“属于本集体成员集体所有”。因此，本条从物权的角度做了原则规定，即“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利”。 &&&&为了更好地理解本条的含义，有几点需要说明一下： &&&&第一，本条　规定的集体财产权行使的主体是本集体。集体所有、集体管理、集体经营是集体所有制的应有之义，因此，行使城镇集体财产权的只能是该集体，而不能由个别集体成员独断专行。 &&&&第二，集体财产权的客体只能是属于该城镇集体所有的不动产和动产。如果城镇集体企业已经改制了，如成为有限责任公司或者股份有限公司、个人独资企业或者合伙企业的，就不适用本条，而分别适用公司法、个人独资企业法或者合伙企业法的有关规定。 &&&&第三，城镇集体财产权的内容，包括对本集体所有财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。作为本集体所有财产的所有人，当然享有所有权的“占有、使用、收益和处分”四项权能，全面支配本集体所有的财产。 &&&&第四，行使财产权应当依照法律、行政法规的规定。现行法律方面主要是宪法、民法通则和本法等有关规定。行政法规目前主要是《城镇集体所有制企业条例》。今后，随着城镇集体企业改革的不断深人，在实践经验比较成熟时，还会制定或者修改相关的法律、行政法规。
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