城乡建设用地增减挂钩的利弊分析
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城乡建设用地增减挂钩的利弊分析
李旺君 王雷
国土资源情报
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&&&&摘要：本文剖析了城乡建设用地增减挂钩政策的内涵、操作方法，阐述了政策的目的和意义，通过分析挂钩政策的优势及其存在的问题和隐患，提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象发生。
&&&关键词：增减挂钩&&&&利弊&&&&城乡建设用地
&&&&为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定）)（国发［2004]28号，以下简称《决定）))，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[号，以下简称《意见）)）以及《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资［号，以下简称《批复》），并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试点工作。
&&&本文对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行深层分析，研究政策在实施过程中的利弊，试图让政策明晰化，为其在具体实施工作中的把握提供参考。
&&&&&一、城乡建设用地增减挂钩政策的基本认识
&&&&1．增减挂钩内涵
&&&城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。
&&&2．增减挂钩的操作方法
&&&依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标［l]，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。
&&&挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少[2］。
&&&3．增减挂钩政策的深层分析
&&&仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。
&&&我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求。 &&&农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。
&&&农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理潜力。
&&&从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，因而就有很多的利弊问题。
&&&&二、挂钩政策的优势
&&&&1．规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程
&&&目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。
&&&2．有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设
&&&通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件131。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。
&&&3．优化土地结构，提高土地利用集约度
&&&目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱，布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项目走，满足项目用地的要求冈。这种模式下整理的目的主要是项目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村庄等，往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化作为重点，留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果。
&&&4．缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间
&&&这项政策的主要目的，就是要在建设用地总量不变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济发展和城镇建设，耕地越来越少，城镇建设用地的供给越来越紧张，如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设用地，成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩政策，其目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。
&&&&三、挂钩政策中存在的问题和隐患
&&&&1．过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作
&&&许多地方出现对周转指标的关注度太高，期望值过大现象[5]。地方上一些试点地区对于指标的理解和国土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。县市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象普遍存在[1]。由于工作没有按照要求进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。
&&&2．整理出来的耕地质量存在问题
&&&耕地的占用和补充之间不仅要达成数氧平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地），虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少131。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。
&&&3．性质不同的两个区域在一起，产生利益的偏向
&&&在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区，似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到侵犯。
&&&4．城市扩张的外部性仍然留在农村
&&&我国的城市化过程中，城市在不断扩张，不断占用城市周边的农村土地。但是城市建设却总是停留在城市内部，对于因扩张而造成的外部性影响―对农村的用地布局、农地生产能力、农村生态等的影响，几乎很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区，似乎是把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇的，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的外部性仍然存在，只要目前城乡二元结构存在，这个问题总会存在。
&&&5．农民和农村的权益得不到保障
&&首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和《批复》都没有说明。
&&&其次，“建新”除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地。建新地块一般是在城镇建设规划区内，否则就没有意义，这里涉及到两个问题。第一个是，农用地通过“建新”成为了建设用地，这个占用的耕地在后面的复垦中又通过新增的耕地补回来。这两个地块是两块不同的地块，而且还有耕地变为建设用地。与此相对应的土地变更登记和农用地转用手续办理与否，《决定》、《意见》和《批复》都没有规定。在此问题上，如果地方政府操作不当，很容易侵犯农民和农村的权益。第二个是，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量[6]。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，地方政府在操作过程中亦易犯错误。
&&&另外，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。
&&&&四、结语
&&&&综上所述，增减挂钩政策能够缩减农村建设用地，规范居民点建设，新增城镇建设用地指标，从而有利于优化土地利用结构，促进新农村建设，统筹城乡发展，提高土地节约集约度，并为产业经济和城镇建设提供发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有弊，在实施过程中如果地方政府操作不当，很容易造成不利的一面，流于形式，提供建设用地“寻租”的途径，使农村和农民的权益很难得到保障。挂钩政策原本是落实耕地占补平衡的一项政策，实施不好，就仅仅是占补平衡的换一种说法，而不是一种新的行之有效的方法，从而徒增了地方政府用于编制城乡用地增减挂钩规划的行政成本。
&&&因此，在增减挂钩项目实施过程中，应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。
&&&&&参考文献：
&&&&[1]王朋英．关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J]．国土资源科技管理，&54,155--155 &&&&[2］江苏省国土资源厅关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知[R]苏国土资发{号文， &&&&[3]杨巧玲对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨［J］安徽农业科技，6--538 &&&&[4]段瑞兰，孙凯关于城镇建设J飞J地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J］山东国土资源，2007(1l)=&32--34 &&&[5］调查发现：城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题［R].领导决策信息， &&&[6]胡建生．“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题[J]中国发展观察，--54
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关于城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题及建议
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关于城乡建设用地增减挂钩工作中存在的问题及建议
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。近年来，城乡建设用地增减挂钩在全国逐步推广，我县于2010年开展城乡建设用地增减挂钩试点，增减挂钩的推广将有助于充分利用闲置土地，大大缓解土地供需矛盾，推动社会主义新农村建设，但在推广过程中也遇到一些困难和阻力，笔者主要有以下几点看法：一、实施城乡建设用地增加挂钩的意义。我县山区面积大、地块破碎、坡耕地面积所占比例大、耕地后备资源开发难度大。加之农村建设用地地块、工矿废弃地、空闲地、废弃建设用地等低效用地未得到充分利用，城乡建设用地增减挂钩有一定潜力。1.经济效益。按照《国务院关于严格规范城乡建设增减挂钩试点切实做好农土地整治工作的通知》国发[2010]47号文件要求，项目区所得收益将全部用于我县农村、农业的建设，这在一定程度上缓解了财政压力，也为项目的实施拓宽了资金渠道。通过开展农村土地综合整理，既可以增加耕地有效面积、提高耕地质量、改善农业生产条件，又有利于推进城镇化和农村现代化的建设，不断提高地区经济发展水平。2.社会效益。通过拆旧区的农村建设用地整治，对其土地进行复垦整理为耕地，增加耕地面积，一定程度上缓解了用地供需矛盾；完善项目区道路、水、电及通讯等基础设施，有利于建立良好的社会主义新农村风貌让农民享受到改革开放、城市化、工业化和农业现代化发展带来的实惠。加大增减挂钩指标向贫困地区的倾斜，进一步支持扶贫开发和易地扶贫搬迁，实现精准脱贫。3.环境效益。通过综合开发建设宅基地拆旧区，把拆旧区复垦整理为耕地，提高土壤肥力水平，改善农作物生长环境，促进生态系统的稳定，提高土地生产力，为建立现代农业创立良好生态环境。二、三穗县城乡建设用地增减挂钩开展情况。自三穗县2010年城乡建设用地增减挂钩试点工作推进以来，项目区分布三穗县八弓镇、台烈镇、桐林镇3个乡镇8个行政村涉及拆迁农户312户人口1289人，项目总规模422.11亩，其中拆旧区222.11亩70个图斑，建新区200亩27个图斑。三穗县2016年度城乡建设用地增减挂钩项目区涉及9个乡镇39个行政村63个地块，面积927.42亩。其中拆旧地块涉及 9个乡镇26个行政村48个地块，共477.42亩，全部为农村宅基地。建新区涉及共9个乡镇13个行政村15个地块，共450.00亩（安置区292.70亩，留用区157.30亩），安置区用途主要为住宅，留用区用途主要用于商业。目前，由于种种原因，我县2016年度城乡建设用地增加挂钩工作的尚未正式开展，在推进的过程中面临着许多阻力。三、当前主要困难1.资金筹措难。增减挂钩项目能否成功实施，有充足的资金保障是关键，目前各级政府最为难得就是项目资金。虽然挂钩试点项目资金可以通过建新地块的土地出让金获得，但拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，需要大笔资金进行垫付，而各级政府在实施挂钩工程时难以筹措所需资金。由于我县财政资金困难，加之拆旧复垦后的新增耕地一般都用于农业，其投入的资金回笼周期较长，所以各级政府都不愿意将大量的资金投到挂钩项目上来，也不愿意大力度推进挂钩工作。拆旧和建新不能同步到位，群众利益不能保障，影响整体工作的推进。2.地块补偿标准不统一。&城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿。我县现阶段各个拆旧区还未制定统一的补偿标准和安置标准，实施过程中随意性较大。而在拆迁过程中必须要尊重群众意愿，不可强拆，若补偿标准不统一，群众利益就无法平等对待，群众就会对此项工作产生误解，某些地块便无法顺利拆除。最终可能还会进一步引发矛盾纠纷，形成阻力，另外项目区也比较分散，单位面积小，经济效益不明显。3.群众不理解存在后顾之忧。拆旧地块大多属于经济落后，远离城镇的地方，且这些村民大多在这片土地上生活已久，受传统思想的束缚，不愿搬离。也部分村民担心搬迁到其他地方后没有生活来源，生产生活得不到保障，搬迁积极性不高。笔者随机采访了几户村民，有的认为统一搬到集中居住点，生活方便，交通便利，也有的认为现在责任田离家近，耕种方便，搬到中心村后，耕种不方便，因此不愿意搬迁。另外，对于那些房舍比较旧的农户和那些在城里买了商品房，已是半工半农或半商半农的农民来说，这是好事，而那些房屋比较新、以种田为主的农户认为，经济补偿也不划算。 四、相关建议及对策。1.立足长远，科学规划，建立切实可行的长效机制。建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制。建立城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦项目库，&结合农村宅基地清理，将超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，将增减挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划有效衔接起来。把农村居民点和农村废弃工矿用地等农村建设列入复垦的地类，按照“先大后小、先易后难”的思路，充分挖掘可复垦建设用地资源，实现安置用地提前滚动安排。在挂钩复垦项目实施前落实补偿、安置措施，全力保障安置用地。同时也要做好挂钩资料和成果的搜集、整理和归档工作，建立城乡建设用地增减挂钩数据库，加强挂钩工作信息化管理。 &2.&加大宣传力度，切实维护农民合法权益。群众在实施城乡建设用地增减挂钩项目过程中扮演者重要角色，群众对该项政策的理解与支持，是保证项目能否顺利实施的关键。因此，加大宣传力度，让群众充分了解项目的重要意义，尽可能发动群众积极搬迁，将大大减少工作阻力。一是利用电视台、电台、报纸、网络、宣传标语等做好宣传发动工作，让群众了解实行城乡建设用地增减挂钩的意义，了解复垦的目的、复垦步骤和相关政策，争取群众理解、支持、配合城乡建设用地增减挂钩工作。 并保证房屋拆迁、农民安置、土地复垦等工作公开透明，随时接受群众监督。二是居民拆迁点应坚持尊重农民意愿的原则，不侵犯农民的合法权益。三是在拆迁过程中，给予农民实惠，注重改善农民生产、生活条件，保证农民生活质量不降低，在拆迁过程中对农民造成的损失应给予相应的补偿。3.&建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制。&资金是否能够到位，是挂钩能否顺利实施的关键，而目前各级政府最为头疼的就是资金问题。资金筹措可以采取上级政府奖励一点，实施单位筹一点，村级出工补一点的办法，村级出工部分可以在新增耕地发包收取的承包金中逐步收回；同时要出台挂钩指标有偿使用政策，落实用地单位的“占一补一”责任，凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。有条件的地方可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业，参与投资的个人有新增耕地的发包优先权。还可以在国有土地出让金中提取一定比例的资金，作为城乡建设用地增减挂钩的专项基金，专款专用，专户储存。4.&统一项目区补偿方式，创新新增耕地的收益分配机制。农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，补偿标准是否统一。实施挂钩工程之前，必须根据当地的实际情况，制定出切实可行的补偿标准和利益分配机制，要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制，在考虑农村发展的同时，也要顾及未来挂钩项目的实施，体现集体土地所有权的收益权。城乡建设用地增减挂钩政策的出台，实质是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能实实在在享受到这项政策带来的益处。
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城乡建设用地增减挂钩的利弊分析
摘要：本文剖析了城乡建设用地增减挂钩政策的内涵、操作方法，阐述了政策的目的和意义，通过分析挂钩政策的优势及其存在的问题和隐患，提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系，注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象发生。
关键词：增减挂钩
城乡建设用地
为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定）)（国发［2004]28号，以下简称《决定）))，推进土地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[号，以下简称《意见）)）以及《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》（国土资［号，以下简称《批复》），并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试点工作。
本文对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行深层分析，研究政策在实施过程中的利弊，试图让政策明晰化，为其在具体实施工作中的把握提供参考。
一、城乡建设用地增减挂钩政策的基本认识
1．增减挂钩内涵
城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目标。
2．增减挂钩的操作方法
依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标［l]，用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指标再归还，是一个动态的过程。
挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少[2］。
3．增减挂钩政策的深层分析
仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指标的落点。
我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求。
农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。
农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理潜力。
从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，因而就有很多的利弊问题。
二、挂钩政策的优势
1．规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程
目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是
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