对新余市城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考
科　技　工　作　者　建　议
【2013年第2期】（总第三十期）
新余市科学技术协会主办& & & & & & 2013年11月25日
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对新余市城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考
新余市国土资源局总规划师
　　提要：针对我市当前城乡建设用地增减挂钩试点工作中出现的对增减挂钩政策的认识偏差，建新区占用耕地存在占优补劣，建新区地块存在闲置现象，资金来源单一缺口较大影响了项目区实施，拆旧复垦区后期耕作和管护不到位等问题提出解决的建议，从而更好地将此项目工作作好。
城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
我市从2009年开始实施城乡建设用地增减挂钩试点，截止到目前共批准了9个项目区，其中2009年度1个项目区， 2010年度5个项目区，均已实施完成，项目区涉及拆旧复垦面积3200亩，建新区面积2700亩。2012年3个项目区将于2014年完成验收工作。
为了进一步做好我市增减挂钩工作，本人作为国土部门一直从事该项工作的人员，提出一些个人想法，希望对后续增减挂钩工作能提供一些有益参考。
一、我市增减挂钩工作的主要成就
& （一）促进了新农村建设，优化了土地利用布。
我市增减挂钩拆旧区基本上是空心村或半空心村，大多住着孤寡老人，都是几十年甚至上百年前建的土坯房，当时没有村庄规划，进村无像样的路，污水到处流，村庄内外环境恶劣，开展增减挂钩试点后，将项目区内破旧房屋全部拆除并按项目区实施规划进行了复耕，大大改善了村庄周边脏、乱、差的面貌，促进了新农村建设，优化了土地利用结构与布局。
（二）促进了项目区农民增收。
如渝水区姚圩镇河埠村委刘家和廖家拆旧复垦点面积共48亩，现种植棉花，年纯收入约元/亩，仅此一项农民每年至少可增收约9.6万元。还有姚圩镇姚家村委盘塘村拆旧复垦点面积57亩，上半年种花生，下半年种油菜，年纯收入约655元/亩，每年可增收3.73万元。罗坊镇陈家村委刘家村，旧村拆除后复垦出优质耕地51亩，当年就全部种上水稻，农民每年可增收10多万元。
（三）促进了用地结构优化和土地节约集约利用。
增减挂钩试点项目区，以空心村整治为主，以废弃砖瓦窑整理为辅，将闲置、低效农村建设用地整理复垦为农用地，78%整理为耕地，促进了用地结构的优化，同时拆旧区主要是只有一层的老屋，而建新区建房至少是三层以上，同样的占地面积，建新区土地利用率是拆旧区的三倍以上，切实提高了土地利用率，促进了土地节约集约利用。
（四）促进了耕地保护，缓解耕地后备资源不足压力。
全市已验收的增减挂项目区中拆旧区复垦为耕地的面积达2780亩，而建新区实际占用耕地为1241亩，节约了耕地面积1539亩，节约的耕地可用作耕地占补平衡指标，缓解了耕地后备资源不足压力。
（五）拓展了城镇用地空间，缓解城镇建设用地指标不足压力。
随着我市工业化、城镇化加快发展，城乡建设用地指标日益趋紧，通过开展增减挂钩工作，既保障了耕地总量不减少，同时又拓展了城镇用地空间。几年来，使用增减挂钩周转用地指标报批了用地2700亩，极大缓解了城镇用地指标不足的压力，如渝水区百丈峰风景区基础设施及旅游项目建设用地、分宜县双林镇集镇建设用地等均是通过增减挂来解决用地指标的。
（六）缓解了城镇建设资金不足压力。
根据增减挂钩试点相关政策，挂钩周转指标优先保证拆旧区地块农民安置和小城镇建设需要，有节余的可用于城市经营性土地开发。分宜县双林镇就充分利用这一政策，将48.23亩增减挂钩周转指标布置在集镇，用于商品房开发，通过公开招拍挂，成交单价达到35万元/亩，共收取土地出让金1690万元，极大缓解了集镇建设资金不足的压力。
二、增减挂钩工作存在的困难和问题
（一）对增减挂钩政策的认识有偏差。
一方面部分干部把增减挂钩工作仅仅当成是增加城镇建设用地计划指标的方式，对统筹城乡发展和新农村建设的重大作用认识不足，简单地把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，过分关注周转指标。另一方面群众不太了解这一政策，认为拆旧补偿太低，要求按征地拆迁补偿标准进行拆旧补偿，导致增减挂钩工作受阻。
（二）建新区占用耕地存在占优补劣问题。
增减挂钩拆旧复垦新增的耕地以旱地为主，水田不多，但是建新区占用的耕地大多为优质水田，虽然耕地总量没减少，但补充耕地的质量却大大下降。
（三）建新区地块存在闲置现象。
根据国家增减挂钩试点相关政策规定，在编制增减挂钩试点项目区实施规划时，就必须确定好建新区的地块位置，项目区实施规划经上报批准后，建新区的位置就不得擅自调整。但我们在具体实施过程中，由于项目区实施期限为3年，实施期间因各种原因，如城镇建设规划的调整、招商引资项目的变动等，建新区位置需要作相应的调整，但目前的政策不允许擅自调整建新区位置，导致建新区用地报批后却因一时用不上而闲置。
（四）资金来源单一，缺口较大，影响了项目区实施。
当前我市增减挂钩工作主要靠县、区（管委会）和乡镇政府财政投入，资金来源比较单一。由于政府财力有限，尤其是对于经济实力较弱的乡镇，拆旧区复垦整理和农户补偿资金筹措就很困难。如我市分宜县2010年两个项目区，拆旧复垦、农民补偿资金需2000多万元，县政府及镇政府一时难以筹措这笔资金，从而影响了项目区实施进度。
（五）后期耕作和管护不到位。
2013年9月，省国土资源厅对我市已验收的增减挂钩试点项目区进行了全面检查，发现项目区大部分地块未有效耕作，撂荒现象比较严重。少数地方的拆旧复垦地块在通过验收之后不久就被用于搭建了一些临时建筑，用于非农建设。
三、对进一步推动增减挂钩工作的建议
（一）加大宣传力度。
应充分利用各种宣传工具，宣传增减挂钩工作的法规政策，对各级政府及部门相关工作人员进行培训，利用各种群众喜闻乐见的形式对农村进行宣传，拆旧村庄群众要做到家喻户晓，让干部群众充分认识到城乡建设用地增减挂钩不只是增加建设用地指标，也不是征地拆迁，而是以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点的一种土地利用的创新模式。
（二）建立耕地指标折抵机制。
为了避免建新区占用耕地占优补劣的现象，参照《土地管理法实施条例》第十八条关于&土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标&的规定，增减挂钩项目区建新区占用水田的，其周转指标按拆旧复垦耕地面积的60%折抵，这样可以促使建新区尽量少占耕地。
（三）选择好建新区位置。
为了不浪费建新区的建设用地周转指标，在选定建新区位置时，一定要将建新区安排在已确定了选址位置的项目上。
（四）多方筹措资金，建立挂钩指标有偿使用机制，引进市场化运作机制。
1、整合政府相关的各方资金，建立专项的挂钩复垦基金。从新增建设用地有偿使用费、土地出让收益中提取一定比例作为挂钩复垦专项资金，同时整合农业开发、新农村建设、农田水利建设等多方面的资金，充分发挥各方面资金的最大效益。
2、建立挂钩指标有偿使用机制。凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作。
3、尝试挂钩复垦市场化运作。鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业，参与投资的企业或个人有新增耕地的优先承包权。
（五）建章立制，加强拆旧区后期管护。
为了不让已复垦的耕地撂荒，各级政府要建立相关的后期管护措施和制度，如将项目复垦耕地落实耕种情况纳入年终综合考评等。这方面我省的泰和、永丰、新建、上高等县进行了积极探索，他们除将项目复垦耕地落实耕种情况纳入县政府对各乡镇的年终考评之外，还对复垦平整后的耕地实施三年培肥计划，每年补助100-300元/亩，以逐步提高耕地质量，引导和鼓励农民建立葡萄、西瓜、玉米、烤烟、葛根等特色经济作物示范性种植基地，纯收益达元/亩，提高了农业规模化经营效益。
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主& 　编：黄国庆
副 主 编：贺& 翔、钟小萍、谢平生
责任编辑：袁锦明
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报：市四套班子领导
送：市有关部门和单位
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－新余市科学技术协会办公室& & & & & 日印发
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宣威市东山、海岱2个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目实施方案涉及局部修改宣威市东山镇海岱镇土地利用总体规划（年）的公告
来源：宣威市人民政府门户网&&&&
11:15:48&&&&
阅读次数：
&按照《中华人民共和国土地管理法》和《国土资源部关于严格实施土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资〔2012〕号）、《云南省国土资源厅关于保障易地扶贫搬迁用地的意见》（云国土资〔〕号）、《云南省国土资源厅关于贯彻落实城乡建设用地增减挂钩政策支持脱贫攻坚的实施意见》（云国土资〔〕号）等法律法规及国家有关政策规划，对宣威市东山镇海岱镇土地利用总体规划局部修改，属于城乡建设用地管制边界外规模边界的调整，通过规划修改，保障宣威市东山镇海岱镇易地扶贫安置点建设用地需求。现曲靖市人民政府批复同意修改《宣威市东山镇土地利用总体规划（年）》和《宣威市海岱镇土地利用总体规划（年）》。根据《关于进一步改进土地利用总体规划评估修改审查工作的通知》（云国土资规号）的规定，现予以公告：　　一、规划期限：年。　　二、规划修改范围：东山镇芙蓉、安迪、恰德、格木、法着、镇雄、坪子和海岱镇月亮田、鲁河等9个村土地范围内。　　三、规划修改内容：本次规划修改共涉及9个村民委员会，个地块，个图斑。规划共调整地块面积公顷。调入地块将东山镇芙蓉、安迪、恰德、格木、法着、镇雄、坪子和海岱镇月亮田、鲁河等个村个地块个图斑，共计公顷农用地调整为城乡建设用地（城乡建设用地增减挂钩建新区）。调出地块将东山镇芙蓉村、法着村、米乐村、三乐村、瓦路村、格木村、马场村、协法村、恰德村、海那村及海岱镇乐所村、箐头村、月亮田村、水坪村和鲁河村等15个村个地块个图斑，共计公顷城乡建设用地调出，调出地块规划为城乡建设用地增减挂钩拆旧区，调整为耕地、林地、其他农用地。本次规划修改后，东山镇耕地保有量为公顷，建设用地总规模为公顷（其中城乡建设用地规模为公顷），新增建设占用耕地规模为公顷；海岱镇耕地保有量公顷，建设用地总规模为公顷（其中城乡建设用地规模为公顷），新增建设占用耕地规模为公顷。我局已按照国家有关规定组织了规划修改听证和规划修改对规划实施影响评估工作，与会代表同意该修改方案。　　四、规划修改批准机关：宣威市人民政府。　　五、批准修改文号：曲政复〔2017〕号。　　六、批准日期：二○一七年九月八日。　　特此公告　　　　　　　　　　　　　 &&&&&&&&&&&宣威市国土资源局　　　　　　　　　　　　　　 &&&&&&二○一七年九月十二日&
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有 关 单 位
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主管：宣威市人民政府&&&&&&&&&&&&&&&&&&主办：宣威市人民政府办公室
运维：宣威市政府信息公开管理服务中心&&&城乡建设用地增减挂钩建新区征收呈报材料_利辛县国土资源局
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城乡建设用地增减挂钩建新区征收呈报材料
城乡建设用地增减挂钩建新区
征收呈报材料
“一书一方案”
编 制 机 关（公章）：
责& 人（签名）：
间：&& &&&&日
一、建设用地项目呈报说明书
单位：公顷
申请用地单位
利辛县人民政府
利辛县2017年第3批次（增减挂钩）城镇
使用挂钩周转指标项目
利辛县2016年第四批次城乡建设用地增减挂钩
皖政挂〔2016〕68号
申请用地总面积
（一）农用地
其中基本农田
（二）建设用地
（三）未利用地
土地利用总体规划用途
拟开发地块名称或编号
公共管理与公共服务用地
公共管理与公共服务用地
公共管理与公共服务用地
公共管理与公共服务用地
公共管理与公共服务用地
县（市、区）
主管领导（签字）&&&&&&&&&&&&&&& 年&& 月&& 日
主管领导（签字）&&&&&&&&&&&&&&& 年&& 月&& 日
主管领导（签字）&&&&&&&&&&&&&&& 年&& 月&& 日
填表人：韩恩红&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 联系电话：9
二、征收土地方案
单位：公顷、万元、人
被征收土地涉及的权属单位
乡（镇、街道）
城关镇、新张集乡、望疃镇、中疃镇、展沟镇、江集镇
村（社区）
刘寨社区、刘竹园村，王楼村，望疃社区，中疃村，展沟村，江集社区
权属清楚，四至明确，没有权属争议
征地补偿费用标准
统一年产值区域
统一年产值标准
土地补偿倍数
安置补助倍数
其中：耕地
其中：耕地
区片综合地价区域
土地补偿费
安置补助费
其中：耕地
青苗补偿费
地上附着物补偿费
征地总费用
征地费用综合标准
需要安置的农业人口数
需要安置的劳动力人数
农业人口154人（其中劳动力71人）
用地单位安置
征地款入股安置
社会保险安置
土地开发整理安置
1、土地补偿费：254.0707万元；
2、安置补助费：526.2893万元；
3、征地补偿标准符合土地管理法律和法规规定；
4、征地补偿安置告知书已发，在规定的听证期限内被征地集体组织的农民未提出听证要求；
5、青苗和地上附着物补偿标准根据2015年11月利辛县政府公布实施的《利辛县人民政府关于征收集体土地上青苗及房屋等附着物补偿标准的通知》（利政〔2015〕37号）补偿标准执行，符合有关要求。
填表人：韩恩红文档分类：
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to city and countryside construction land fluctuation suspension hook policy discussion.pdf
文档介绍：
对璇乡建设用地增城挂钩政策的搽党迎春,邓京虎窍缃ㄉ栌玫毓夜痴建筇建皿装饰在当前面临严峻的“双保”;じ睾煜摺保障经济社会发展用地沽ο拢剿魍平“城乡建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”,对于推进城乡统筹发展,促进土地资源的合理、高效、节约集约和持续利用都具有重大的现实意义。挂钩政策的内涵城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块床鹁傻乜和拟用于城镇建设的地块唇新地块让婊餐槌山ㄐ虏鹁上钅壳ü新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积。提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。挂钩政策的方法依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划和项目区规划等,对项目区内村庄撤并和用地布局的调整,对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用地进行调整利用,并将建设用地整理增加的耕地面积等量核定为建设占用耕地指标,用于农村居民点和城镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁,先使用规划周转指标再归还。挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定,项目区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内建设用地总量和耕地面积双控制。夜痴叩囊庖通过“挂钩”,一方面改变农村建设用地利用效率低下的现状,另一方面有效控制城镇盲目扩张、乱占耕地的现象,保持耕地数量不减少,质量不降低。具体体现在:一是建新区不占新增建设用地计划指标,可缓解土地供需矛盾和年度新增建设用地计划不足的问题,建新区占用的农用地无需办理农用地转用手续。二是可以增加城镇用地规划指标,挂钩周转指标除用于农民安置外,节余指标可依法用于城镇建设,可免交新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税等相关报批费,建新区有偿供地可获得一定的土地收益。三是城乡建设用地增减挂钩是补充耕地的另一第卷第期年文章编号:——魇∶禾锏刂示植饣娲蠖樱髂喜摘要:土地是人类生存的基础,在当今人地矛盾突出的情况下,如何优化用地结构、节约集约用地成为当前土地管理的热点问题。通过对城乡建设用地增加挂钩政策的解读,分析了挂钩政策的科学性、可行性及必要性。提出了试点工作中存在的问题及相关建议。关键词:城乡建设用地;增减挂钩政策作者简介:党迎春,男,大学本科毕业,助理工程师.甆:,琱甌琱,琾.:;瑃
黾豕夜痴叩拇嬖诘奈侍平黾豕夜彻ぷ鞯亩圆呓ㄒ黾豕夜痴叩目蒲浴⒖尚行约氨匾P是一大难题。农民居民电拆迁补偿、建设用地整理建筇建盯装旆途径,可缓解耕地后备资源不足的压力,村建设标准,推进“空心村”治理进程。提高新农挂钩周转指标建设用地的出让金等。四是可逐步提高农村建设用地节约集约利用水平,对农村集体土地的流转和规模化经营起到积极示范作用,有利于推进城乡一体化进程,促进项目区农民增收。挂钩政策的科学性挂钩政策符合科学发展观,突出规划引导。坚持以构建和谐社会为统领,以改善农村生产和生活条件为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点,以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。在土地利用总体规划的指导下,科学编制挂钩专项规划,扎实做好项目区实施规划编制工作。挂钩政策的可行性落实挂钩政策的关键是农村建设用地整理。随着农业现代化建设的发展和农村城镇化的推进,我国农村建设用地情况发生了很大的变化,根据农村建设用地特点,现阶段我国农村建设用地整理对象主要是农村居民点和农村工况废弃地。.┐褰ㄉ栌玫卣砬绷尚农村建设用地可整理潜力巨大,为挂钩政策的实施提供了可能。┐寰用竦愣唷⑿⑸ⅲ恋乩媒峁共合理。国土资源部土地整理中心专家指出,目前我国农村建设用地总量约为万平方千米,村镇建设用地总量是城市建设用地总量的倍,且用地布局散乱、分散无序、粗放利用现象严重。┐寰用竦阆虺钦颉⒅行拇寮星魇泼显。随着城市化进程的推进,农村人口将逐渐减少,农村居民向城镇、中心村集中趋势明显,这样导致原旧房火宅基地闲置,部分老村庄几乎无人居住,“空心村”现象非常严重。┐骞た笃笠捣掀乇冉隙唷K孀啪梅展,部分乡镇企业、砖瓦窑处于闲置或废弃状态,农村工矿废弃整理潜力很大,开展农村搞工矿废弃地整理工作也势在必行。.吆途每尚推进城乡建设用地增减挂钩工作的目的是:统筹城乡发展,引导农民集中居住、工业向镇级以上工业集中区集中、促进村庄适度聚集和土地资源的节约集约利用,改善农村面貌和农业生产条件,提高土地利用效益,因此挂钩政策工作的开展符合当前国家的政策要求。另***钩实施经费来源广泛,如新增建设用地有偿费、耕地开垦费、土地增值、资金难以落实,盲目的追求挂钩指标资金难以落实是落实挂钩政策的关键问题,也都需要大量资金,且该项资金回笼期长。在较短的时间内建立起一套高效的挂钩资金筹措、运作和监督机制,是一个急需解决的问题。另外部分地区盲目的追求指标,未考虑项目区建设用地复垦的可行性,加重了农民负担。农民安置及土地权属调整不规范。相关数据的不一致农村宅基地使用面积超标的现象普遍存在,农民法律意识薄弱,对分配新宅的面积不理解;政府对农民拆迁补偿安置不规范等涉及到的农民权属调整不能保障农民利益;统计台账中的地块而积、权属单位等数据与规划图上的数据不一致,这些给挂钩工作带来了一定难度。与相关规划的不衔接,规模与空间布局存在矛盾上一轮土地利用总体规划在编制时未过多考虑增减挂钩工作,而新一轮总体规划部分还处于编制阶段,且土地整理复工作也与相关规划脱节现象严重,从而导致挂钩规模与空间布局相矛盾。耕土占补不平衡。土地整理成本大在实际的挂钩规划中往往耕地补偿得不到落实,耕地补偿质量往往低于被占用耕地的质量,占好地补劣地,整理形成的耕地质量差。另外政府脱离实际地大拆农民住房,使拆旧区土地整理复垦成本变大。增减挂钩是一项涉及面广、政策性强、牵涉很多利益的社会综合工程,在推进工作的过程中,必须认真制定落实相应的对策措施和激励政策,做到有序推进,才能取得实效。提高认识。转变观念增减挂钩是一向符合社会发展规律、造福后代的伟大工程。要站在科学发展的高度认识其内涵和意义,要转变以1
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