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中国燃料乙醇计划:政策、公共利益与利益集团
　　本文运用利益集团原理，客观分析了利益集团的不同利益与粮食安全、能源安全和环境保护三者的关系，分析了提高农民收入的政策目标的被削弱，公共利益与集团利益的政策博弈与寻租行为，以及各个利益集团之间的相互关系，指出中央政府应当制定更加透明的游戏规则，限制与公共利益相悖的特殊利益集团利用游说获得收益，支持学术界向社会传达正确的科学信息，限制其与利益集团结合获得特殊利益，同时，建议通过立法科学设计我国农产品生产支持政策，为农产品生产提供良好的预期以稳定农业生产，而乙醇计划应当增加针对不同省份的灵活性目标。作者认为，利益集团的存在是合理的，政府应当为利益集团的活动制定游戏规则，在利益集团追逐利益最大化过程中，实现公共政策目标和国家利益最大化。
摘要： 　　本文运用利益集团原理，客观分析了利益集团的不同利益与粮食安全、能源安全和环境保护三者的关系，分析了提高农民收入的政策目标的被削弱，公共利益与集团利益的政策博弈与寻租行为，以及各个利益集团之间的相互关系，指出中央政府应当制定更加透明的游戏规则，限制与公共利益相悖的特殊利益集团利用游说获得收益，支持学术界向社会传达正确的科学信息，限制其与利益集团结合获得特殊...&&
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杨帆：利益集团的理论与历史
　　关于利益集团的理论研究成果非常丰富，各国利益集团对政治过程影响的历史及其治理也有很大差异。在本报告中，我们将从政治学、经济学与法学三方面对利益集团的相关理论研究成果进行综述；同时，我们将对美国和俄罗斯利益集团影响政治过程及其治理的历史进行回顾。
　　焦点集中在三个问题：第一、从最广泛的意义上说，利益集团在一个国家的政治和社会中是一支好的力量，还是一支坏的力量?什么情况下是一支好的力量？什么情况下是一支坏的力量？
　　第二，从集团的活动及其相互作用的总体来看，集团是提供了某种接近“公共利益”的总和，还是由于集团在政治进程中的行为而使公共利益受到忽视或损害?约束条件是什么？
　　第三，假定利益集团是一支坏的力量，并且损害公共利益，靠什么手段予以治理?
　　第一章&& 关于利益集团的理论
　　一．利益集团的政治学研究
　　在政治学领域，詹姆斯·麦迪逊被公认为是研究利益集团问题的“第一个重要的美国理论家”。他在《联邦党人文集》第十篇《旨在抑制派别之争的联邦的规模和类型》中提到“派别”的概念：“部分公民，无论在整体中属于多数还是少数，在共同的欲望或利益的推动下联合行动，但却与其它公民的权利或这个社会的长远和整体利益背道而驰。”
　　麦迪逊所说的“派别”即利益集团。而且他认为，如果说存在一个所谓社会的公共利益，那么，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的，因而，利益集团的存在对于社会公共利益、对于社会中其他人的权利都是是有害的。
　　关于利益集团的害处，另一位政治学家西奥多?洛伊提出了四个方面的主要批评：其一，它扰乱和破坏了人们对民主的组织机构及其制度的期望，并表露出它基本上对民主的不尊重；其二，它使政府变得无能，不能计划；其三，它以关心管辖权限（由哪些采取行动的人做出决定）来代替关心正义（作“正当的事”），使政府道德败坏；其四，它用非正式的讨价还价来反对正式的程序，削弱了民主的组织机构及其制度。
　　尽管利益集团的存在在本质上看是坏的，但是，因为利益集团的出现来自于经济人的本性，来自于部分人对共同利益的维护，所以，利益集团不可能自动消失，也不应该使用强制的方法加以消除。于是，麦迪逊提出了利益集团之间“遏制与平衡”的概念。他说，必须依靠一个利益集团的“野心”与另一些利益集团的“自私倾向”相互对立的办法来使“利益集团的祸害”受到遏制。为此，麦迪逊提出了三个主张：一是代议制民主。代议制下的代表可用其开明观点和高尚情操克服其地区性偏见和不公正的图谋；二是增加派别即利益集团的数量，制衡并稀释强势派别的力量；三是联邦制，容纳更多的公民和疆域，导致强势党派联合的难度加大。麦迪逊最后得出结论：“联邦的规模和完善的结构是治理共和政府最易产生弊病的良方。”
　　在麦迪逊提出利益集团之间遏制与平衡概念的基础上，另一些政治学家认为，多元利益集团存在本身就是民主的一种形式，是美国民主的一种固有的特征，不是坏事。在所举出的理由中有这样关键性的两条：
　　第一，美国绝大多数人口都参加有组织的集团。一份研究表明：大约有2/3的美国人至少属于一个集团。虽然个人并不直接参与决策，但他们可以参加到有组织的集团中去，并通过集团参与决策而显示出他们的影响
　　第二，公共决策可能不代表多数人的意愿，但它是各集团影响大体均衡的表现，近似于整个社会的意愿。
　　亚瑟·本特利是20世纪美国集团政治理论第一人，系统用集团概念解释美国政治。 他在1908年发表《政府过程》，认为集团是政治的“原材料”，社会是利益集团复杂的组合，政府行为是利益集团作用的结果。公共领域的一切方面都是集团力量在发挥作用，政治过程是集团间相互作用的结果。政府部门，包括立法部门、行政部门和司法部门均为集团作用于政府的中介，政府组织则是调整和协调各种利益的工具。政党为集团利益提供了一种选举工具，从而有利于集团利益的实现。组织的重要性在于它具有代表的功能，集团的政治影响取决于它代表某种利益的能力和性质。政府的作用是去了解集团所代表的人群和利益，集团在这一过程中推动着公众利益的实现。
　　戴维·杜鲁门是20世纪50年代美国研究利益集团政治的最为著名的学者。他也认为，利益集团是美国民主过程中基本的和积极的成分。利益集团是一种调整集团内部成员间的关系和调整与其他集团间关系的工具。当人们的利益受到挑战时，“潜在的集团”也会组织起来。现代社会的专业分工推动了利益集团的形成，进而有利于稳定社会。与本特利不同的是，本特利是用集团去描绘政府，而杜鲁门则强调集团本身，强调集团的性质和集团组织的特征，提出集团组织的特征是它表现出来的在原则上和目标上的凝聚力和团结一致性。集团组织会自然地采取一种民主模式，以免内部发生分裂或使组织行为失去效力。反之，集团的凝聚力使冲突发生于集团间，通过冲突发生政治分裂与联盟，最终形成共同利益。
　　美国在20世纪50年代产生了多元主义集团政治理论。它与早期麦迪逊关于派别的理论观点相联系，与20世纪上半叶本特利和杜鲁门的理论观点一脉相承。该理论认为，多元社会源于社会结构的变化和社会的分工，出现了新的区别于以往以家庭为核心的社会组织，新的社会关系得以发展，从而使新的以共同利益为核心的集团油然而生。在复杂的多元主义社会中，大量社会组织如种族集团、工会组织和教会组织等以共同的价值观念和社会认同为中介而形成。在现代社会中，集团具有重要作用。集团是个人和大范围的国家政体之间的中介，是领袖和公民之间联系的媒介。在多元主义社会中，领袖需要依赖人们的广泛支持，这种支持通过选举和集团参与来体现。当集团较为强大，能够使个人不受煽动蛊惑时，社会就能保持稳定。多元主义的理论家们则更多地从积极的方面看待集团，认为集团的存在有利于政治制度，因为它能够在政府面前反映选民的意愿，使社会的许多利益通过组织的游说，通过集团和政府间的讨价还价，达成妥协和一致，最终使决策能够反映公众的利益。
　　与多元主义集团政治理论相对的，是精英主义政治理论，它的基本观点是：精英控制着美国政治并且控制着重要决策。美国的古典的精英主义理论家认为，在任何社会中，精英都是不可避免的。政治社会化成为精英发挥作用的重要因素。在政治社会化过程中，组织的存在成为一种需要，并成为一种价值体系。组织将这种价值传递给其成员，精英在其中发挥着作用。美国的当代精英主义政治理论从政治议程的形成出发，认为精英在一定程度上控制着政治议程。此外，洛伊和斯查特斯奇内德等人还提出了多元精英主义理论。他们认为，在美国，权力是分散的，但这种分散的权力并非被广泛分享。在美国，权力分散于许多不同的精英手中，每个精英趋于控制一个公共政策特别领域，构成多元精英主义。
　　精英主义认为是精英在控制美国。从一个侧面表达的仍然是强势利益集团对政治过程控制的担心。20世纪六七十年代以后，美国利益集团数量众多，多元主义集团政治理论仍然占据着主流地位，。研究院外活动和决策过程的学者们发现，集团而不是精英对公共政策有重要的影响。政治过程中存在相互作用相互抵消的力量，表现在四个方面：（1）利益集团之间的制约。比如，糖的种植者主张进口限额，而可口可乐和糖果生产者却主张放宽进口政策。双方相互角逐，力量相互抵消。（2）政策问题的网状系统。如烟草政策问题，不仅涉及种植者、生产者，还涉及科学家、公共健康专家、律师、政治家、媒体人士等等。在这种涉及面极广的“问题网状系统”中没有哪个单独的精英能够左右此类政策的制定。（3）赞助人的作用。杰克?沃克在研究中注意到，许多集团都有赞助人，其中最重要的赞助人是美国联邦政府，它常常通过组织会议、组织咨询机构的方式使一些组织得以成立，并通过拨款、补贴支持这些组织。其他赞助者还包括基金会、老的集团组织和富有者等。（4）社会运动。社会运动是抵消、对抗精英的重要力量。如环境利益集团、非裔美国人利益集团、妇女集团、基督教原教旨主义者集团等，都是政治过程中的重要行为者，有能力向精英挑战。这些组织在社会运动中逐渐发展壮大起来。
　　二．对利益集团的经济学研究
　　相对于政治学中对利益集团的研究，经济学研究利益集团问题相对较晚，但公共选择理论中对利益集团的形成条件以及对所谓“特殊利益集团”、“分利联盟”或“压力集团”的研究，将政治学相关研究推进了一大步。
　　古典经济学研究的对象是居民户与厂商，而且假定条件是完全竞争，即居民户与厂商是原子式的，独立做出决策。上世纪三十年代，乔安·罗宾逊第一次比较系统的研究了不完全竞争经济学，将勾结起来的厂商作为研究对象并建立相应模型，将厂商放在市场交易背景下进行研究。
　　六十年代公共选择理论兴起。代表人物奥尔森在《集体行动的逻辑》、《国家兴衰的探源》和《权力与繁荣》等专著中，系统分析利益集团形成及其内部运作。其突出贡献有两点。第一，利益集团存在须具备一定条件。在奥尔森之前，普遍被人们所接受的观念是，如某些个人之间共同利益足够大，同时他们均意识到了这一点，他们会自然团结起来为其共同或集团利益而奋斗。奥尔森的独到之处，在于借助集体行动逻辑，证明上述论断的错误：由于普遍存在的搭便车现象，对大家有好处的集体行动不会自然产生。其产生必须具备两个重要条件：其一，组成集团的人数足够少；其二，存在着某种迫使或诱使个人努力为集体行动做出贡献的激励机制，即所谓“选择性刺激”。人数少一方面意味着单人的影响力将会相对提高，另一方面还意味着由个人行动问集体行动过渡的成本大大降低。在很多人中间要形成统一意见并且在执行过程中实施有效的监督远非轻而易举。至于选择性激励，则是说集团对个人的奖励与惩罚都有其针对性，即“论功行赏”及“杀鸡吓猴”，以期吸引或强迫个人为集体利益做贡献。奥尔森关于利益集团存在的条件说明，某种程度上说明，政治过程仍然受到由少数精英组成的强势集团的影响或控制，他们人数本对较少，而且拥有社会上别的群体所不能拥有的“选择性激励”资源与手段。而也正由于人数多，缺乏选择性刺激的资源与手段，我们很少看到由为数众多的低收入者组成的、为其共同利益奋斗的弱势群体利益集团。
　　奥尔森对利益集团政治的另一个贡献是提出“分利联盟”理论。奥尔森指出，存在着一种“特殊利益集团”，这种特殊利益集团可称之为“分利联盟”。而所谓分利联就是指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。这类分利联盟的建立，其前提必定是成功地运用“选择性刺激”和“人数控制”的方法克服了形成集体行动的两大障碍：人们普遍怀有的“搭便车心理”和“理性的无知”。分利联盟并不神秘而且俯拾皆是。政治的、部门或行业的、地区的以及“阶级”的群体，在一定条件下部可以组成分利联盟。奥尔森认为，“分利联盟”的存在将带来三大负面影响。其一是社会中的分利集团会降低社会效率和总收入。原因在于：尽管促进整个社会生产率的提高逻辑上讲不失为增进利益集团成员之福利的途径，然而分利联盟更有效也更普遍的做法，还是尽量能为其成员获得社会生产总额中的更多份额。经济学家喜欢用分(或切)“蛋糕”的例子来比喻社会分配均或不均的事实，其含义是你多占的就是我损失的。然而在奥尔森看来，更恰当的比喻应该是：许多人一齐冲进瓷器商店争抢瓷器，结果，一部分人虽各争了—些，但还会同时打碎一些本来大家可以分到手的瓷器。其二，分利联盟将使并使政治生活中的分歧加剧。由于社会上大部分特殊利益集团的目的都在于重新分配国民收入而不是创造更多的总收入，必然导致社会对再分配问题的过多重视；而与此同时，一部分人的收益增加必然伴随另一部分人收益的减少，甚至减少的比增加的还多，因此人民之间就产生了怨恨。于是当特殊利益集团的地位愈来愈重要，分配问题格外突出时，政治上的分歧将愈演愈烈，进而引发政治选择的反复无常政局的多变和社会的失控。其三，分利联盟另外一个坏处是造成“制度僵化”。他们一旦从某种制度安排中得利，为了保守住他们的利益，就不愿意推动制度创新。它们拒绝对迅速变化了的环境做出反应，决策或行动迟缓，对凡是可能威胁到自己既得利益的创新一慨排斥，并且为了特殊利益而不借牺牲全社会的利益。
　　进入八十年代中后期，新制度学派在西方经济学界崛起，进一步将利益集团作为制度演进过程中研究的基本单元。诺斯，戴维斯等人在经济史研究中，专门研究利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响。他们认为，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程和结果相关。从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的。而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，主要是通过一定方式获取国家政权支持：或者通过赎买，或者通过强制。诺斯曾举例说，十六世纪初，在英国，当新生资产阶级与旧的封建地主阶级发生矛盾时，前者用金钱赎买了封建特权，获得了英国王室的支持，使得资本家进行投资的积极性空前高涨，资产阶级迅速崛起，英国也迅速走上了兴盛之路，才有了后来的“日不落帝国”。而同时期的西班牙，也出现了同样的矛盾，但政府却支持了代表封建利益的羊毛团（即羊毛出口商和专门养羊的地主组成的利益集团），从而使西班牙这样一个原来实力比英国强大得多的国家，走上资本主义发展道路的过程更艰难，其地位逐渐被英国所取代。
　　诺斯等人研究利益集团在制度演进中的作用,与政治学研究利益集团比较,很大区别在于,政治学研究的利益集团是在制度均衡状态下的利益集团,政府的角色是在利益集团之间寻找平衡,尽管某一项决策也许有利于某一利益集团,但长期政府决策还是照顾到所有利益集团的。但诺斯将利益集团作为研究的基本单元对待时，是制度变迁过程中的利益集团，各利益集团之间势力不平衡。因此有学者将诺斯等人所说的利益集团称为“压力集团”，压力集团本身是利益集团的一种，但只有强势利益集团有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持，最极端可迫使统治者下台，扶持自己利益代理人上台；因此，社会中的强势集团就是压力集团。压力集团的形成是社会利益集团失衡的结果。
　　可以说，公共选择理论与新制度学派关于特殊利益集团的研究，使人们对于利益集团的影响与作用有更深刻认识。
　　三．对利益集团的法学研究
　　法学界关于利益集团的研究成果相对于政治学与经济学来说较为薄弱。但其中有一些成果仍然对我们有所启示。
　　利益法学派的代表人物耶林（Jhering, Rudolf von ）非常强调法律的目的，他认为法律以平衡个人利益与社会利益为目的，而不仅仅局限于保护自由，并构建了传统法律利益分配功能的基本结构。具体地说，由于利益具有驱动功能，它一方面驱动个人为了利益而活动，另一方面也驱动国家制定和实施法律以协调和保护利益。所有的法律没有不为社会上某种利益而生，离开利益，即不能有法的观念的存在。利益具有尺度的功能，它衡量人类活动的有效性，当然也衡量法律的正当性，只有为了协调和保护社会成员的利益制定法律才是正当的法律。因此，“法律的真正缔造者并不是别的什么，而是利益”。尽管耶林开创的利益法学理论并不包括集团利益在内，但为利益集团出于利益的目的而介入法律过程提供了充分的理由。
　　罗斯科·庞德（Roscoe Pound）在其所创立的社会学法学学说中，也特别强调法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益，因此他在耶林学说的基础上，将利益重新划分为三大类，即个人利益、公共利益和社会利益。益庞德的时代，恰逢美国经济处于自由资本主义向垄断资本主义的转变中，尽管美国国会于1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法》，试图削弱大公司的垄断力量，促进市场竞争，但联邦最高法院却坚决抵制反托拉斯法的实施。在最高法院的翼护下，垄断急剧发展，迫使政府逐步介入市场，充当起协调社会各种利益的“工程师”。庞德是政府对包括经济在内的这个社会生活进行控制的支持者，因而其开创的法社会学派，把法律保障各种利益，特别是社会利益提到了前所未有的高度。尽管庞德的理论体系中也没有具体分析利益集团，但无疑表达了对组织起来的个人利益即利益集团侵蚀公共利益尤其是社会利益的担心，因此，他才强调法律必须重点保障社会利益。
　　庞德以后的美国法理学界，进入到现实主义运动大潮之中，部分原因在于新兴的社会利益集团在立法、司法中的渗透与活动，使美国国会和联邦最高法院在较长时期内出现持续分歧，严重影响了法律的确定性。尽管这些讨论并不直接涉及利益集团的法律理论，但与此时市场经济与民主法治时代的大背景下，利益的构成和存在状态的转变密切相连。一方面，随着市场经济的发展，社会分工与合作化程度越来越高，集团成为整合分化后的社会主体的重要组织结构形式。因此，社会在分化的同时，社会的组织性和自治程度也随之增强，形成更多的利益形态；另一方面，民主制度不断扩张，为市场主体在利益上结盟并形成利益集团提供了条件。导致利益集团和集团利益产生的因素很多，如地域、行业、职业、身份、组织规模、行为的能力、性质和结果(外部性)等，不管是什么原因，在市场经济和民主体制中，大量社会自治性的经济主体出现，利益集团开始成为经济活动的重要力量，利益集团和集团利益已经普遍存在，集团利益成为重要的利益类型。相对个体利间的利益和社会利益，集团利益在主体、客体及内容、实现方式等方面都有新的特点。解决集团利益的制度在价值目标(均衡)、规则、作用对象、解决的问题、运行机制等制度要素上具有与传统法律制度不同的特殊性。
　　在这种背景下，传统法律通过个体性的权利义务配置，力图维持个体之间的利益以及个体与社会间的利益均衡的利益调整模式，不能完全适应社会结构的变化和社会利益关系的新发展。事实是，很多利益已不再单纯属于社会意义或个人意义的利益，而是以一种集团利益的状态存在。对于法律理论和法律实践而言，只有把传统“个体利益、社会（公共）利益”的二元结构，转化为“个体利益、集团利益、社会利益”的三元结构才能有效解决法律精神、普通法的传统等哲学层面和操作层面的诸多理论与现实问题。
　　伴随着分化整合的政治社会背景，部门法理论从民法中分支出经济学法，改造了传统民法把人们之间的交易关系定义得过于表象化的“契约”概念，提出“社会化契约”[1]的概念，即人们出于一定的目的会通过集体交换和再分配的程序组织起来。与建立在个别性契约基础上的民法不同，社会化契约关注的是利益相关者之间的整体利益，它揭示了当事人权利和义务不对称的问题，认为可度量的当事人权利义务与不可度量的权利无相互交织，表现为个人利益与社会利益的和谐与统一。因此，建立在社会化契约基础上的经济法的诞生，有效解决了传统民法通过所谓“私法公法化”的改良调整社会利益分配的困境。
　　以上对利益集团的法学研究表明，法学已经意识到组织起来的个人即利益集团介入法律过程的可能性，这种介入可能会侵蚀公共利益与社会利益，因而，法律必须在各种不同利益之间建立适当的平衡，尤其是防止对个人利益对社会利益的妨害。
　　第二章& 发达国家利益集团影响立法
　　及其治理：以美国为例
　　利益集团参加美国政治活动被认为有宪法根据：宪法第一条修正案中保障“言论自由”和“公民向政府请愿要求伸冤之权”。美国人有组织集团的国民特性，从幼年开始就被鼓励参与各种集团，从各类童子军到基督教青年会、美国的犹太人财团，最负盛名的莫过于一直不被美国精英承认但曾有多任美国总统参与其中的“骷髅会”。 19世纪30年代，法国学者托克维尔在其著名的《论美国的民主》当中写到：“美国人不论年龄多大，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团……在法国，凡是创办新的事业，都由政府出面；在英国，则由当地的权贵带头；在美国，你会看到人们一定组织社团。”美国的集团无处不在，形态不一，可大可小，有牢固的有松散的，有长期的也有一达目标即告解散的。当这些集团以一个一致的理念或主张，为特定利益向社会及其他集团提出要求、企图影响议会立法和政府决策的组织时，集团就成了利益集团。然而滥用这些权利——集团毫无节制地施加影响的事例以及院外活动人员对当选的政治官员毫不隐讳的行贿——引起了对院外活动进行改革和制订法规的不断呼吁。
　　我们分阶段回顾美国利益集团影响立法及治理的历史。
　　一．19世纪美国利益集团的形成
　　虽然“院外活动人员”这个词到19世纪20年代末期正式出现，到19世纪30年代在华盛顿作为贬义词，院外活动腐败贿赂引起巨大利害冲突。
　　利益集团要影响政策与立法，最根本的办法是用选票选出自己利益的代表人。但由于选举有较长的时间间隔，议员有其稳定性，不能应对不停变化的利益要求。所以利益集团的活动更多地发生在议会的走廊或接待处进行对议员进行游说，争取其支持，故有院外活动集团或走廊议员之称。最早，由于许多美国国会议员居住于首都华盛顿的威拉德饭店，所以说客就在在威拉德饭店的大厅对美国国会议员进行各种方式的游说，原意为大厅和走廊的Lobby 一词就含有了游说的意思。因游说可在很大程度上左右议会立法过程和结果，故又被称为议会两院之外的第三院。
　　最早，院外游说仅依靠原有的人际关系展开，特定的议员总是要动用特定的人际关系网。但随着院外活动的频繁，专业的游说机构和游说人员在强大的需求下就诞生了，并且不断地发展长大。在游说的参与者中，游说机构不断地吸收离职的政府人员，因为他们有“一条通向华盛顿决策人物的直达渠道”, 熟知美政治和政府内情, 了解立法和决策的程序, 同政界和权力机构上层有千丝万缕的关系, 被称为“超级院外活动分子”。而丰厚的薪资也吸引了大批政府前高官投身其中。曾有美国学者调查游说人员构成，发现居然有一半是前政府官员和议员。这种说客和官员的双向流动在美国也被称为“旋转门”。例如卸任后的克林顿政府核心——国务卿奥尔布赖特、白宫国家安全顾问伯杰及国防部长科恩，不约而同地开起了公共咨询公司进行游说工作。同时，游说机构的雇主也在发生着变化，美国国会的一份调查报告认为，几乎所有的外国政府都在华盛顿有代言人，各国都不惜重金尝试影响美国政策 。以巴顿·博格斯公司为例，公司规模极小，但它的客户包括了沙特阿拉伯政府、科威特政府、巴基斯坦政府和墨西哥政府等，每年收入大概在1.6亿美元，这还不包括遇到代理中海油收购优尼科游说这样经常会有的数目不详的巨额收入。考虑到更大群体的未注册说客，现有数据所显示的游说资金根本就是冰山一角。
　　丹尼尔·韦伯斯待在1833年任马萨诸塞州参议员时，曾在参院讲坛上为安德鲁·杰克逊总统批评过的尼古拉斯·比德尔银行作了有说服力的辩驳。但后来人们发现，此前，韦伯斯特写信给比德尔说：“如果愿意继续保持我和银行的长系，最好给我通常的律师费。”比德尔立即付结韦伯斯特一万美元；韦伯斯特因他在参议院中代表银行作出努力，最后总计得到三万二千美元。
　　19世纪50年代，一些税务法案在国会中被提出并产生激烈斗争。由于工业化继续进行，华盛顿院外活动和集团卷入大大增加。詹姆斯·布坎南在1852年给富兰克林·皮尔斯的信中说：“一帮承包商、投机家、证券经纪人和经常出入国会大厅的院外集团成员，用一切借口把手伸向国库，足以使他的国家的每一个朋友感到惊讶。这种发展情况必须加以制止。”这两位重要的政治家后来都成为总统。
　　随着集团卷入和院外活动，贿赂事件增加，规模扩大。一位历史学家曾描述：“在尚未对非法活动严加取缔的口子里，华盛顿到处是各种各样的赌场，它们的老板们和院外活动人员密切合作。一个众议员或参议员如果不幸而负债——他经常是会负债的——赌场的经理们就让这个议员做那些对他们有利的事。他们以进行揭露来威胁这个议员，或者要求偿付欠款，借以强迫这个不幸的立法人员照他们的意愿进行投票。”
　　一些大企业家在宾夕法尼亚街建立“行宫”，在国会会议期间的任何时候，华盛顿任何一个“头等”旅馆中，至少都有六名女院外活动人员进行活动，每个人拉拢十二名或十名不稳定的议员，色情手段比金钱可引诱更多的立法人员。
　　最有名的院外活动家被称为“院外活动大王”的萨姆·沃德，他的格言是“得到一个人的赞成票的办法是通过他的胃。”沃德代表他的许多主顾，包括印第安纳州银行家体·麦克库洛夫(后来任林肯的财政部长)，为国会议员举行豪华宴会。支克库洛夫每年付给沃德12000美元“附加宴会费”，以便讨好、劝说和引诱议员。沃德还与彩票的组织者乔·莫里西有联系，后者打算通过一项对彩票抽税的法案，图谋使那些不如他富有的对手停业。
　　在领土扩张年代中，铁路院外活动人员十分活跃和有效，一位才智超人的参议员J．S·莫里尔在一次国会会议结束时起立发言，要求人家注意，宾夕法尼亚铁路公问公司的总经理来到外面的会议休息室。他动议指定一个委员会拜访他，了解—一下在休会前他是否还有更多的立法要求。
　　利益集团的猖狂活动引起美国历史上最大一次民粹主义运动。民粹主义者指责说，“华尔街拥有整个国家。政府已经不再是人民的政府，不再依赖于人民并为人民服务，而是华尔街的政府，为华尔街服务。这个国家中的大多数普通民众成为奴隶，而垄断者则成为奴隶主。”应该由政府拥有铁路与金融性企业，要监督并控制大企业对政治的影响，尤其是对美国参议院直接选举的影响。迫于社会运动与舆论的压力，1850年国会决定对院外活动进行定期调查。19世纪后半叶有两次突出的调查：1875年联邦酒类税收的“威士忌酒集团”丑闻，围绕联合太平洋公司的铁路扩展问题的1872年美国动产信贷公司丑闻。众议院1876年通过决议，要求所有的院外活动人员向众议院的秘书进行登记。许多州的立法机构在1890年马萨诸塞州带动下，通过了院外活动集团登记法。
　　二．20世纪前半叶美国政府与利益集团的斗争
　　宽松的院外活动集团登记法并没有遏制特殊利益集团的院外活动。20世纪初期，伍德罗·威尔逊总统指责税务方面院外活动集团设法通过大规模的基层院外活动，扼杀政府的税务法案。参议院对威尔逊的指责作出反应，于1913年对院外活动进行调查。发现大量支持威尔逊指责的证据：无数的金钱正用来供养这个院外活动集团，并造成反对税务中某些主要项目的舆论压力，为这项法案已花费50万美元。
　　特殊利益集团以院外活动干扰立法越来越侵害底层利益，19世纪中叶民粹主义运动一直延续到1930年代。在参议院，修易·龙作为来自路易斯安娜的民主党中的民粹主义者，倡导穷人起来与富人斗争，谴责富有的统治阶级，这一阶级是由掌握大量资产的摩根、梅隆以及洛克菲勒所控制的。在1934年，龙制定了一项财富重新分配计划，对大的财团和公司征收资产调节税，重新分配货币收入，保证每户人家每年获得5000美元奖励和2500美元收入。龙建立了一个分享社会财富的基金，1935年吸收500万名会员。然而，在这个计划执行之前，龙就被暗杀了。
　　罗斯福新政挽救了限制特殊利益集团的立法进程。罗斯福新政最主要的手段是“抑制精英与寡头主义。”通过干预银行业和工业，加强劳工联盟，并改善社会保障。建立起了一个广泛而复杂的规范性结构，以便在大资本与原本处于弱势的工人之间起到一个平衡的作用。相对于民粹主义者激进的要求，罗斯福更为温和一些。然而杜邦、通用汽车和其他公司支持反罗斯福的自由游说者，反对新经济政策。反对社会保障。许多经理憎恨罗斯福。他们认为他把共产主义带到美国，把他的名字改为斯大林·Delano·罗斯福。在1935年，为阻止一项限制企业权力的法案通过，一些资本家联合起来向国会发25万封信和电报，散布流言说罗斯福是疯子。1946年在二战后特有的氛围中，最后在几乎没有进行什么辩论或预先通知的情况下院外活动法案悄悄地而且迅速地获得了通过。该法令对于利益集团在战略上和财政上的活动没有作任何限制。相反，它把控制条款几乎全部建立在公开化的原则基础之上，要求所有为了向国会施加压力的目的而从个人或集团得到金钱报酬的人，向众议院秘书和参议院秘书进行登记。对院外活动人员，要求他们确定其雇主并申明他们的一般立法目标。这些“登记的院外活动人员”以及院外活动组织须按季度向众议院和参议院提交报告，公布他们的院外活动费用，具体规定了对不法行为给与刑事处分。
　　三．二战以后美国政府对利益集团的限制
　　1946年法令触犯了一些利益集团，1948年，全国制造商协会提出这项法律涉嫌违反宪法，1952年，华盛顿(哥伦比亚特区)联邦法院同意全国制造商协会的意见裁定该项法令不符合宪法。八个月之后，最高法院根据技术细节推翻了下级法院的裁定，维持1946年法律不变。在1948年，联邦政府多次控告包括有美国储蓄和贷款同盟和北美谷物协会的院外活动家、前众议员罗杰·斯特劳在内的一些个人和组织违反了1946年的院外活动法令。但他们没有被判定有罪。更为重要的是1948年对几个农场院外活动人员提出的其他控诉，最后导致了1954年最高法院关于院外活动法律的关键性判决。
　　1954年最高法院关于美国对哈里斯起诉一案的判决，涉及到一个纽约的棉花经纪人罗伯特·M·哈里斯。他没有在国会登记据说付就给了各种人物款项(未向有关当局，即向参议院和众议院的秘书报告)，为国会立法进行院外活动。下一级法院曾对这些起诉书和这项法律置之不理，认为1946年的院外活动法不符合宪法，含糊不清模棱两可，不符合正当程序的要求。在这个下级法院看来，进行登记和提交报告的要求违反了宪法第一条修正策，某些处罚条款违反了宪法所规定的向国会请愿的权利。最高法院推翻了下级法院的决定，以五对三票作出决定，确认1946年法令符合宪法。在这个过程中，最高法院大大缩小了该法令的重点和适用范围。最高法院的裁定本身挑起了一场批评的风暴；一些法律评论文章认为这项裁定增加了该法令固有的问题。这些问题包括：
　　第一，最高法院认为，这项法令只包括那些为了影响立法而募集钱财的集团，用自己的钱进行院外活动的集团或个人则可免于登记。
　　第二，这项法令规定，由集团或其代表来决定用于院外活动的款项在其全部开支中占多大比例就要进行报告。这样，集团就可以自行决定包括或者略去用于“公共教育”或其他目的的大笔款项，使院外活动的财政情况公开的报告不可靠并且紊乱不堪。
　　第三，法院对这个法令为集团或个人募集或接受金钱的“主要目的”所下的定义作了狭隘的解释。法院认为，这项法律仅适用于主要目的在于通过直接与国会议员接触来影响立法的一些集团或个人。这种解释不仅使若干大的组织(将近三十年来一直包括全国制造商协会)能以它们除了直接进行院外活动外还有很多目的为理由而逃避登记，而且还使一些主要活动方式是鼓励对国会公开施加压力的、即进行基层院外活动的集团免于登记。
　　第四，这个法令对于与国会进行何种接触算是院外活动这一点是含糊不清的。这项法律特别免除了在国会委员会中作证，但对其他种类的接触，则听任不同的集团作出不同的解释。许多集团把与国会职员进行的接触排除在外，而其他集团则在提供情况或社交性质的接触与院外活动方面的接触之间规定了详细的界限。
　　第五，这个法令仅包括对国会进行的院外活动，不包括企图影响行政机构、制订规章的委员会或整个行政部门。
　　第六，这个法令没有指定或授权任何机构来调查或要求集团进行登记或提交报告，或强制集团遵守法令。司法部可以对违反这项法律的人起诉，但自从四十年代后期的最初几个案件之后，只是在向它提出控诉——而这是罕见的——时才采取行动。
　　1954年和1955年马萨诺塞州参议员约翰·F·肯尼迪倡议对这个法令进行修正。参议院在发生凯斯丑闻案件之后于1956年建立特别委员会，调查院外活动和竞选运动捐款的 贿行为。参议员约翰·麦克莱伦任委员会主席，1957年提出新的院外活动集团登记法案，在第85届国会遭到否决。
　　1965年博比·贝克丑闻， 参议院高级助手被控告接受贿赂以影响参议员投票而坐牢。1967年参议院法案扩大了院外活动集团登记条件，提出严格而完整的院外活动公开准则，但在众议院被否决。几个州于年在内外压力下通过院外活动法令。加利福尼亚州的法律对公开院外活动集团作了严格的规定。
　　20世纪60年代，随着美国联邦政府机构和职能的大规模扩张，华盛顿的院外游说也迎来了大发展的时期。到80年代初，从事院外游说的人数从数千人迅速从1978年的1.5万人扩大到3.5万，目前平均一个议员身边竟有30个游说人员，辅助的工作人员更是不计其数。而游说的方式也从19世纪末个人的暗箱操作逐渐转变为各类打着律师事务所、咨询公司、学会、协会等等旗号的职业机构以各类名目进行的游说。而通讯手段的发展使游说者摆脱了其赖以得名的游说地点，电话、邮件、资料库等被广泛使用。游说手段也从最初的谈话和政治献金演化出宴请、旅行、娱乐等各种方式，几乎涉及了日常生活的各个领域，曾有美国报纸感叹华盛顿的高档餐厅简直就是为了游说而设。目前，游说产业号称美国首都华盛顿的“第一产业”。世界排名前500的美国大公司悉数设立了自己在华盛顿的代表处。其中，与美国国防事业密切相关的军工企业，如波音、洛克希德－马丁等公司在华盛顿代表处的工作人员有数百人之多。
　　国会支持公开院外活动立法，反映了公众对院外活动的不安，这种不安由于卡特总统和其他重要官员对“特殊利益”集团提出各种批评而加深，1975年哈里斯民意测验表明，72%的美国公众同意这一说法，即“国会仍然过分地受特殊利益集团的影响”。
　　水门事件丑闻之后1976年，&#年院外活动集团公开法令”在参议院以82票对9票通过。该法令对1946年法令重大修改，将开支和活动公开，不制止院外活动本身。
　　控制院外活动的法律不限于院外活动法案。还包括了有关竞选资金的法律，对总统竞选公开提供资金。贯穿19世纪，公司都是从其财产中直接捐助给候选人。1907年特尔曼法案禁止银行和公司直接捐赠候选人，但公司有许多向竞选注入金钱的间接方法，包括给经理提供薪水津贴作为活动经费；贷款给候选人然后豁免债务；为政党小册子的广告付费；给竞选活动出借职员，提供飞机旅行租用汽车。个人捐助不受特尔曼法限制，富有的个人很多是公司经理, 可以合法地捐献数目不限的金钱。
　　国会在1971年通过联邦竞选活动法，要求完全公布竞选活动得到的捐助和开支。但1972年一个保险公司经理向尼克松竞选班子捐助了200万美元。为反击这一非法行为和用大额捐助款购买影响力，国会在1974年修改联邦竞选活动法，试图通过捐助限额条款，限制富有捐助人向联邦职位的候选人(总统、副总统、参议员利众议员)捐助。每次选举中，个人向每个候选人的捐助不越过1000美元，每年向政治行动委员会捐助不超过5000美元，每年向全国政党委员会捐助不超过20000美元，每年各种捐助总和不超过25000美元。公司直接捐助不合法。国会也为总统候选人建立公共融资，成立联邦选举委员会。总统竞选受到美国财政部的有力支助，融资的形式是联邦收入税。在预选中，总统候选人可接受法律界限以内的、个人的、企业政治行动委员会的和党派的捐助。这些捐助与财政部的达到法律最高界限的联金相配合。在一般大选中，接受公共捐助的总统候选人就不能再接受来自任何来源的其他捐助。
　　在美国与立法相配合，众多民间监督机构密切注视政府政党政客一举一动。如社会廉政中心和“司法观察”。为防止“收买总统”,长期监视总统候选人政治献金来源,向选民公开捐款情况。公民可随意查询政治捐款情况，为便于人民周知,这些监督团体就将资料分析向民众公开,并分析捐献大户在支持政纲方面得到了什么好处。1996年,“社会廉政中心”出版了一本名为《购买总统》的报告,警示民众:“大亨们”正在用钱收买美国总统。几乎所有的利益集团院外活动都处于他们监督之下。
　　四．美国院外活动的发展
　　美国院外活动集团的说客在长期的游说活动中为了达到说服议员和政府，规避法律管制可谓是绞尽脑汁，各种方法不胜枚举，归纳起来三个方面:
　　1．&& 事前投资型
　　事前投资主要是指并不是为了直接影响特定的政策目标，而是提高自身或者议员的影响政策的能力，建立人际关系网的投资。主要方式有：
　　（1）& 信息类服务
　　充分掌握有关决策尽可能全面的材料, 用以准备游说或者作为支持议员在议会演讲辩论的理由和论据,这是院外游说活动的基础, 这项工作在全部游说过程中占相当多的时间。游说者常常设法参加大量的政府活动，如参加官员的私人会议、出席国会和政府的听证会同时大办各类研讨会，搞各种数据统计调查，随时准备为自己的游说和议员、官员的辩论、演讲、竞选中提供强有力的信息支持。同时，游说机构还为议员、官员提供各色免费的信息服务，如起草文件，提供立法建议，提供投票中的各方信息，树立他们专业知识充足的形象，使他们在一定程度上依赖这种服务。
　　（2）&&& 经济资助
　　利益集团的政治捐款是利益集团对政府是假影响的重要方式，关系到游说的成败，因此格罗斯曼和赫尔普曼将这一项作为其模型的主要变量。与其他西方国家不同，美国选举的经费不是由公共财政支持的，而是要候选人自己筹款。为了防止腐败和富人操纵选举，美国对个人、公司、协会、工会单独对个人的捐款有严格限制。但是政治行动委员会不在受限之列。
　　政治委员会是利益集团的捐赠的主要途径，，它将获得的捐款统一用于支持某一思想主张或者特定的派别和候选人，对于捐款的个人或利益集团具有不同程度上的独立性，在上世纪下半期逐渐由非法变为合法。虽然对政治委员会的捐款法律也有限制，但是政治委员会对候选人的捐款数额是不受法律限制的，这样政治委员会就成了候选人资金来源的主要方面。
　　那么政治委员会是不是仅仅是利益集团对政治家投资的工具呢？答案是否定的。应为美国的利益集团遵循“不把鸡蛋放在一个篮子里的”原则，利益集团往往对支持各方的政治委员会都有捐献，而且政治委员会也不区分对其捐款的来源。所以，议员首先选择要讨好的还是选民，政治委员会的捐款与议员的投票并不存在着必然的联系。由此可得，利益集团对政治委员会的捐款并不是以议员的投票为最直接的目的的。研究美国政治行动委员会专家拉里·萨巴托指出，政治捐款与其说是为了“买投票”，不如说是为了“买门路”。政治捐款给利益集团提供了与国会议员接触并展开游说的敲门砖。“大量的金钱流入政治角逐场所时，大量的义务也就承担了下来。”[2]用捐款支持选举，以此购买未来的政治回报预期，是美国选举政治的一大特色。
　　（3）&&& 社交性接触
　　这一项主要包括邀请政治家进行高档消费，免费旅行，或是在各类社交场合与其接触建立亲密的人际关系。这是除捐款外的最大的“人情”投资，虽然这一项实际投入的资金较其他项目是九牛一毛，但是由于很容易被联系上或者滋生腐败，公众关注度非常高，今年来游说集团在处理起这一类事物时也是异常低调谨慎。
　　2．直接游说型
　　直接游说是最为传统和古老的政治游说手段，时至今日仍是最为常用的游说战略。公民、利益集团代表本人或委托专业游说人员通过面对面的方式与决策者发生接触，传递信息、表达观点、施加影响的。同其他形式的游说活动相比，它具有简单、保密、廉价等优点。更为关键的是，这种面对面的沟通可以防止信息在传递过程发生扭曲和误读，保证了游说的质量。在直接游说的方式有登门拜访政府官员或国会议员、在政策听政会上发言、向决策部门递送材料等等。当然，人都是不能随叫随到的，更何况是政治家，成功的游说必须要有正确的时间、地点和特定的游说者。因此，直接游说是以微妙的人际关系为基础的，有时人际关系就是一切，这也就是上文中写到的“旋转门”现象的原因。
　　3．间接游说型
　　迂回政治战略，通过广告、宣传、公众舆论、利用选民游说、群众示威等手段向决策者发送信息。间接游说中各种信息是完全公开的，信息不仅针对决策者，而且也面向公众，而且吸引群众的注意来能制造舆论压力，从而强化对决策者的影响。但也是因为公开性，间接游说首先来说需要较大的宣传成本，其次这种游说很容易招致对方利益集团的同等反击。间接游说可以和腐败、内部交易划清界限，树立良好的公众形象。
　　当改变政策需要的资源非常多，单个利益集团无法承受；或者考虑到营造更大声势，防止重复游说等因素，一些立场接近的的利益集团往往选择联合游说。
　　各种游说方式都有滋生腐败和导致特殊利益集团控制的危险，美国以法律加以限制：
　　（1）《联邦院外活动法》1946年制定，详细规定各类院外活动事项。该法律有相当漏洞，于1948年，1952年两次被提起违宪之诉，不得不进行宪法审查。
　　（2）1938年《外国代理人登记法》是调整外国利益集团院外活动的法律关系的法律，目的是“监视纳粹德国和苏联等国的颠覆活动”，1966年美国通过修正案将重点变为“辨明在美国寻求特殊影响的活动来自国外何方”，秉承包容各种利益集团存在和发展的精神，美国对国外利益集团的规制和国内大同小异。
　　（3）1998年院外活动多样化，原有法律不能覆盖信息时代新情况，美国出台《院外活动公开技术法案》。
　　最早，院外游说仅依靠原有的人际关系展开，特定的议员总是要动用特定的人际关系网。但随着院外活动的频繁，专业的游说机构和游说人员在强大的需求下就诞生了，并且不断地发展长大。20世纪60年代，随着美国联邦政府机构和职能的大规模扩张，华盛顿的院外游说也迎来了大发展的时期。到80年代初，从事院外游说的人数从数千人迅速从1978年的1.5万人扩大到3.5万，目前平均一个议员身边竟有30个游说人员，辅助的工作人员不计其数。游说方式从19世纪末个人暗箱操作转变为各类律师事务所、咨询公司、学会、协会的职业机构。游说手段也从谈话和政治献金演化出宴请、旅行、娱乐等各种方式，涉及生活各领域。有报纸感叹华盛顿高档餐厅就是为游说而设。
　　游说产业号称美国首都华盛顿“第一产业”。世界排名前500的美国大公司悉数设立代表处。与美国国防事业密切相关的军工企业，如波音、洛克希德－马丁的工作人员有数百人之多。
　　游说机构不断吸收离职的政府人员，他们有“通向华盛顿决策人物的直达渠道”,熟知美政治和政府内情,了解立法和决策的程序,同政界和权力机构上层有千丝万缕关系，被称为“超级院外活动分子”。丰厚薪资吸引大批政府前高官投身其中。
　　美国学者调查游说人员构成，发现有一半是前政府官员和议员。说客和官员的双向流动在美国被称为“旋转门”。例如卸任后的克林顿政府核心——国务卿奥尔布赖特、白宫国家安全顾问伯杰及国防部长科恩，开了公共咨询公司进行游说。
　　游说机构的雇主也发生着变化，所有外国政府都在华盛顿有代言人，不惜重金尝试影响美国政策 。以巴顿·博格斯公司为例，公司规模极小，客户包括沙特阿拉伯、科威特、巴基斯坦和墨西哥政府等，每年收入1.6亿美元。遇到代理中海油收购优尼科，还有临时巨额收入。考虑到更大群体的未注册说客，现有数据显示的游说资金根本就是冰山一角。
　　案例&&& 美国烟草业利益集团
　　香烟是世界上征税最重的消费品，美国政府可以从烟草业中征收巨额税款。政府领导人不仅不愿意放弃这项税收，而且也不愿意放弃吸烟者及其既得利益者的选票。面对日益强烈的烟草危害健康的指责，美国的烟草公司毫不犹豫地从口袋中掏出大笔金钱，通过金钱操纵政治，试图阻止社会潮流。由于烟草业利益集团具有如此强大经济和政治的影响力，美国政坛上很少出现真正的烟草管制者，美国历史上第一位公开反对吸烟的总统仅仅出现在14年前——1993年当选的总统比尔·克林顿。
　　一．烟草利益集团对立法产生的影响
　　烟草业对立法机构的立法过程产生了巨大的影响，历史一再证实了这个论断。
　　19世纪末，大多数州都通过了禁止向未成年人出售卷烟的法律，卷烟业的巨头们努力阻止在人口稠密的东部各州以及卷烟消费量很大的南部各州通过类似的法律，并在相当大的程度上获得了成功。为了促使正在下滑的卷烟销售利润能有所回升，烟草行业的代理人们采取了行之有效的措施，推动参议院的财政委员会举行秘密会议，该委员会的3名成员都有烟草股票，不难推测这个重要委员会的政治取向。会议的结果是取消了战时对卷烟的高税率。借此烟草巨头们的资产总额又增加了2％—3％。
　　20世纪里，烟草制品的添加料及加工等问题，一直游离于美国政府的严控范围之外。例如，烟草却出人意料地不被包括在《食品与药品法》的管辖之内，人们认为，豁免主要源自经济和政治的势力。
　　1965年，一个非常有利于烟草业的标签法案由美国众议院商业委员会通过了。该委员会的33名成员中有11人来自南部，4个来自边境州。据称，该法案可谓一箭双雕，它通过在烟盒上加贴警告标签让公众知道吸烟可能有害健康及可能带来的危险，但又不准在广告中附加警告说明。这种做法不太可能损害香烟的销售，倒可能帮助制造商摆脱损害赔偿的要求。国民经济将不会被纷繁各异、互相冲突的有关吸烟与健康的种种标签、广告条例所影响。为了确保后一个目标，该法案永远禁止联邦或各州的有关部门(包括联邦贸易委员会)在该领域行使权力，从而把最软弱无力的警告标签作为全国范围内惟一准许的模式。但是，烟草界如果过早地做出让步则是愚蠢的。因此，烟草界的代言人们还是继续抱怨说，诋毁自己生产的产品有失公平，加贴标签是不必要的。他们把表面上的决不妥协作为谈判的筹码以换取其他形式的法律保护。于是1965年通过的标签法被广泛认为完全是为了保护私人企业免受政府的管制。伊丽莎白·迪露在1965年9月的《大西洋月刊》上发表文章，称该项法律是“香烟院外活动者静悄悄的胜利”。联邦贸易委员会最活跃的委员菲利普·埃尔曼说，新法律是“立法史上最肮脏的交易”。犹他州的民主党参议员富兰克·摩斯说：“为了在烟盒一边印上几个无关痛痒的警告性字样，国会就把烟草业排除到政府正常的管制程序之外。”麦克尔·伯特楚克称：“这是一个可笑而充满讽刺意味的议案。”
　　1969年标签法法案更是给烟草业利益集团提供了保护伞，该法案的5部分(b)作了如下规定：“对于该项法律条款所涉及的香烟的有文广告及促销活动，均不得在健康和吸烟问题上运用州法律做出任何规定或禁令。”也就是说，如果依州法律提出产品责任诉讼是规避国会指示的(即不得依照州法律提出任何其他的规定和禁令)，那么在联邦警告标签法生效后，致病的烟民提出的损害赔偿按新法案的要求，是没有法律依据的。
　　20世纪60----70年代，大量有关保护消费者利益的法案都不包括香烟。联邦危险品法案执行当局由于担心同烟草业发生冲突而得罪捏着它钱袋的那些政治势力，因而多次坚持说危险物品法案并不针对烟草业。1963年的《清洁空气法》责令对空气中的污染物实施联邦一级的监督，但只限于户外，而香烟烟雾在户外很容易散开。虽然后来联邦安全与健康管理局对24小时暴露于空气污染物的工作场所及香烟烟雾实行限制，其中包括一氧化碳及丙烯醛，但是该管理局却拒绝对使用香烟实行管理，因为没有证据表明被动吸烟对健康有害。未经解释，烟制品便从《公平标签法及包装法》、《消费品安全法》及《有毒物品法》中删除了。
　　1984年标签法法案中列入了关于烟草公司递交香烟添加剂清单的规定。最后的执行情况证明，迫使烟草业向联邦政府的规定屈服经历了一个多么漫长的过程。整整10年，添加剂清单被锁在吸烟与健康办公室的保险箱里。这期间国会仅制订了一项实质性的控制吸烟措施，即分两步在所有的国内航班上禁止吸烟。吸烟与健康办公室这个小小的机构严重缺乏资金，几乎不能完成卫生局长报告和最小规模的反对吸烟教育计划，它从来就没能得到足够资金雇用优秀的科学家对这些添加剂进行研究。终于，1994年，在克林顿的支持下，食品与药物管理局的官员声明，香烟制造商在添加剂的帮助下篡改了香烟中尼古丁的标准以使吸烟者继续依赖它。
　　烟草业如何做到操纵立法机构的呢？事实上，烟草业的权力和影响与他们的金钱相始终。烟草业通过院外游说对立法者施加政治影响，这仅是一种最广为人知的策略。其实还有其他途径影响决策者，其中包括宴请、咨询费、演讲酬金和慈善捐款。在烟草业付出的大量金钱中也许最少的花费是捐赠的选举资金；其目的是确保院外活动者的游说对象在国会投赞成票或者听取意见。据报道，政治行动委员会在年的选举期间捐献了250万美元给国会议员。同一时期，菲利普·莫瑞斯集团（美国大烟草公司）单独向在华府活动的院外活动者捐赠了大约125万美元，烟草协会总部的75名工作人员和另外125名有联系的各州院外人士，每年花费大约500万—1000万美元。在加利福尼亚年的州议会选举期间，烟草公司据称向那些在萨克拉门托州议会大楼里活动的24名院外人士提供了400万美元的竞选礼物和经费。巨大的活动资金也被用于应付所面临的紧急挑战。比如，1994年为避免在密执安州将烟草税增加两倍花费了330万美元。
来源:《利益集团》节选
　　由于提供了可供利用的资源，烟草业的院外活动者可以奢侈享受历时约3—4天、耗资近美元的免费度假，例如每年在加利福尼亚棕榈泉的豪华高尔夫球场的“立法会议”，其中只有1—2小时用于研究政治问题。众议院政策委员会1993年收到烟草业的15．5万美元；拉美政策委员会和参议院雇用儿童看护中心收到大量礼物。烟草界也把目标对准政府等地方立法部门的朋友和敌人，并对他们进行相应的奖赏和惩罚。随如，他们为加利福尼亚议会议长和烟草盟友威廉·布朗支付飞机和汽车旅行的费用。同时，他们发动了一场罢免一位阿尔布开克市议员的运动，因为这位议员在新墨西哥最大城市发起通过了一项限制吸烟的法律。
　　在争取公职人员支持的同时，烟草界竭力拉拢自己在政治、文化和思想界的盟友，这些盟友包括反政府的自由主义者、工会、堕胎权利的倡导者以及美国公民自由联盟。美国公民自由联盟宣称，尽管该组织在年间接受了烟草公司50万美元的捐款，但它没有受到烟草公司的影响。不过，这个被认为最讲原则的组织曾派代表去国会委员会游说，旨在反对一项拟议中的关于禁止香烟广告的法案。他们指出，没有证据表明广告会鼓励吸烟，而禁止广告就会减少吸烟。
　　让我们来看一个烟草业院外活动扼杀联邦有关香烟立法的具体例证之一。1974年犹他州参议员弗兰克·摩斯是参议院有关消费者事务的小组委员会主席，他试图利用法律上的漏洞来要求消费品安全委员会禁止销售每支产生21毫克以上焦油的香烟，这种属于危险品的香烟总量占市场的20％。
　　摩斯声称，联邦危险品管理局不能有效地对烟草业实施控制，但未能阻止消费品安全委员会以32票对2票否决这一指控要求。摩斯又找了一位友好的美国联邦地区法官奥利弗·加斯奇。加斯奇在1975年4月认为，消费品委员会有权对烟草进行管理，烟草业马不停蹄地要消除这种威胁。烟草集团并没有冒着全盘失败的危险对加斯奇的裁决提出上诉，而是到国会山去求助于他们的最新盟友——肯塔基州的民主党新参议员温戴尔·福特，福特是一个烟草州的州长。一到华盛顿，他便要求在有权势的参议院商业委员会拥有职位，而由于该委员会有较大权力，本该由15名委员组成的委员会已经超员2名。还未完全退休的烟草业院外活动家厄尔·克莱蒙特找到商业委员会主席伯特楚克，说福特任州长时便竭力保护消费者利益，并要求给福特在商业委员会安排一个职位。伯特楚克回答说，他确信这位肯塔基州新参议员是一位正直的人，但实在没有办法让他再挤进委员会来。
　　然而，当参议院人员组成时，福特却被分派到了已经严重膨胀了的商业委员会，这是烟草业在国会大厅里力量的证明。委员会所负责的问题有：对消费品安全法进行修订，把枪支、弹药及杀虫剂排除出该委员会的权限之外。直到加斯奇法官的裁决下达之前，在该委员会讨论过程中根本就没有涉及摩斯上诉时所发现的法律漏洞。然而，在几个星期内，由于福特的作用，这个漏洞被堵住了。1975年7月，以76票对8票，参议院同意对1960年的危险品法令作出修正，将烟制品排除出该法案之外，因此也最终决定了烟制品不再受消费品安全委员会管辖。
　　在这10年行将结束时，烟草业在华盛顿拥有的势力得到于进一步的体现。当约翰·班采夫领导的顽强的信息交流中心向联邦危险品管理局又一次请求将烟草列为药品进行管理时，管理局固执地认为，除非烟草公司声明它的产品有利健康，才应将它列为药品，而烟草业则故意避免作出这样明确的表示。当1979年国会复会时，摩斯参议员离开了，接替他担任消费者事务小组委员会主席职务，行使对烟草制品监督的是温特尔·福特。
　　二．烟草公司与烟草种植者
　　烟草公司所表现出的全国性的政治能量，很大一部分源于烟草种植者的实力。虽然美国国会435个选区中，种植烟草的仅有12％，但是在其中6个州的24个选区中，烟草业却占据首位。在北卡罗莱纳，47％的农产品现金收入来自烟草，在肯塔基，相应的数字是40％，南卡罗莱纳是25％，弗吉尼亚是19％。这些数字足以引起该州的国会议员们的重视。在美国最高立法部门中，众议院常设委员会主席中的1／3、参议院委员会主席中的1／4都来自这6个主要的烟草州，这进一步增强了烟草业的实力。在这些州，除新政时期外，保守的民主党人控制州政治机器达一个多世纪。烟草集团为了维护自己的地盘，还与关心自身地区利益的南方议员及倾向企业、反对政府干预的国会共和党人联合起来，只有在为保护(实为资助)共和党占支配地位的中西部农场主时例外。北部州那些赞成政府采取措施减轻紧迫的社会问题的自由主义者发现，他们易于同烟草州的议员们在投票时相互支持。烟草州本来一般是反对北部自由主义者支持的议案的，如城市改建计划，但烟草州议员此时给以支持以换取政府官员不干预烟草州的事务。
　　二十世纪三十年代初，在大多数情况下未曾得到农技方面指导的烟农，已经落到快要以劳动力偿债的地步。由于烟价被压低，手中缺少现钱，他们被迫预付一年的利息来取得贷款，虽然他们只需要半年甚至不到半年的借款。结果是高得要命的利率，买化肥的贷款利率达37％，其他生产用品的贷款利率是27％。而且烟农一直处在无穷的困境中，弄不清到底该种多少以及种什么等级的烟——例如，是多施肥从而高产低质呢?还是少施肥以达到低产高质呢?当然，如果能从生产商那里获得一些其生产需求大概情况的线索，那可就帮了农民们的大忙了。然而公司虽然掌握着巨大的集中购买力，却并不想放弃自己讨价还价的有利条件。这样，种烟人就长期地处于一种不稳定的市场状态的控制下，不知道他们的收成在拍卖市场上会受到什么样的待遇。卷烟工业变幻莫测的需求无情地折磨着农民们。真实情况是，生产商们维持着二至三年的存货，从而使自己不会受到价格波动的影响，并使农民们始终处于不利的地位。到1933年初，这种强硬政策已经把农民们逼到了绝境。在作为烟草主产区的北卡罗莱纳，25％的家庭都在吃救济；信用机构捉襟见肘，面临崩溃的危机，农民们向当地政府和州政府要求救济，并威胁说，如果他们最基本的需求得不到满足，他们将统一行动，拒售烟叶。
　　罗斯福新内阁很有同情心，而大公司也不情愿地意识到，他们现在已经放弃了的价格策略，使他们的公众形象受到了极大的损害。生气勃勃的新任农业部长亨利·A·华莱士扬言，如果制造商们不对农民们的困窘状况予以重视，他就将把卷烟的价格置于政府的控制之下，并清查公司的账目以抵制牟取暴利的行为。大公司们选举格雷·威廉姆斯为他们的代言人，并做了他们能够从容负担的事——同意在即将来临的拍卖季节，以每磅不低于17美分的价格收购烟叶，而头一年的价格是10美分。由这一制约开始，形成了《农业补偿法》管辖下的联邦烟草价格支持体制，该项目的实质在于，种植者同意按配额限制种植面积(后来限制重量)——违令者如果将超过限额的烟叶输入市场，就要受到33％的惩罚税——作为交换条件，政府同意将农民们在拍卖会上卖不掉的烟叶，以他们在20年代做生意时占主导的平均成本价格买下。至于那些制造商们，除了表示愿意支付较为公平的价格以外，还同意在种植季节开始之前，向农业部提供他们对烟叶的需求的大概情况，从而使政府的管理者能够更好地确定保障扶持水平。
　　二十世纪八十年代，烟草种植者们面临了同样的困境，烟草业内部造成巨大的裂痕。香烟制造商利益及烟草种植业者的代理人们，于1985年在国会共同推进达成一项政治交易，阻止在该行业的巨头们同意永久性地将香烟的联邦消费税提高一倍——其实，按国会的意见，本来要将税率提得更高——制造商们同时做出让步，答应通过分担种植业者的损失来减轻他们的困境。他们还同意在未来的五年内以新烟叶10％，陈旧烟叶高达90％的折扣买下种植业合作社内部的库存烟叶以帮助政府摆脱困境。这样就使制造商们获得了过量的价格较便宜的烟叶从而减少了他们对新上市烟叶的需求。为了不再进一步对种植业者造成损害，制造商们同意向农业部忠实地汇报第二年他们的需求量，这样可以相应地调查种植业者的总体生产定额。烟草公司保证说，他们会买下宣称所需的烟叶的90％。时任菲利普·莫瑞斯美国公司总裁的弗兰克·罗斯尼克回忆说：“我们发现自己的政治基础正在动摇，所以就做出了一个耗费大量金钱的决定。”但是相对而言，烟草公司的让步是为了表示其善意和争取政治生存的不算过分的投资，只占其香烟生产与销售总值的8％。
　　三．烟草集团的利益代表——烟草协会
　　烟草协会是烟草界维护自己利益的急先锋，是各烟草公司联合阵线的中心，是监视美国反吸烟思想及其立法活动的情报站。
　　协会主席考身边有能用钱买来的最好的律师、说客、评论家和科学顾问。他们的主要任务是将不利于香烟的科学证据一概淡化处理，极尽贬低之能事。他们还想让公众相信，著名的权威人士正对吸烟的危害展开争论，好像双方都有理。烟草协会解释说，他们并不是为了劝大家吸烟，而是公平的要求公众也听一听烟草业一方对健康问题的说法：“我们正在促进自由的市场体制，在这个体制中人们可以自行决定是否使用某一产品。”
　　1978年，烟草协会人员增至70人，扩大了一倍，又在加利福尼亚、宾夕法尼亚、得克萨斯、马萨诸塞和新泽西州设立了地面卫星收发站。雇用了4名全职的演说员周游全国各地，对一切可以进入的商业协会、同业会和市民组织发表演讲。他们还制作了许多反驳性的出版物。这些攻击作品中最突出的是两月一期的《烟草观察家》杂志。它把那些反对吸烟的人形容为“一群令人难以容忍的禁止主义者组成了一个毫无快乐的团体，企图控制别人的生活，或许是因为他们自己不知道该如何生活。”新闻快讯栏目则充斥着辩护，像1980年2月发表的由得克萨斯州立大学的一个退休教授起草的文章，题为“妇女和癌症”。这个教授说妇女中肺癌发生率的上升是由于工业污染物质和暴露于有害环境的职业造成的，因为现在越来越多的妇女参加了工作。协会1979年出版的名为“谈谈香烟”的小册子把一氧化碳说成是一种普通的气体，吸烟向空气中排放的一氧化碳量“据报告可以忽略不计”。他们竟然将一氧化碳对吸入香烟者的血液可能起到的关键性作用说成是可以忽略不计的。
　　参议员爱德华·肯尼迪在1979年评价烟草协会说：“他们靠大把大把的票子成了国会中最有影响力的说客。”奈德的副手，健康研究小组的悉尼·沃尔夫说：“他们已经使华盛顿彻底丧失了对烟草实施管制的能力。”
　　四．烟草利益集团活动的重要工具——广告
　　广告一直是烟草集团进行宣传的重要工具，这其中起到最重要的作用的是电视广告。1969年，联邦贸易委员会注意到，拥有电视机的美国家庭每年会看到大约800个烟草广告，遂大胆要求完全禁止在广播媒体中播出烟草广告。1969年2月，联邦通讯委员会宣布，在其7名委员中，有6名均赞成取消烟草电视广告。除非国会干预此事，则这项措施将在4个月后联邦标签法到期时实施。
　　这里需要说明的是，这项禁令的法律层面的压力来自美国的宪法第一修正案，该修正案保护了公民的言论、出版等自由权利，因此该委员会力图最大限度地缓解该压力。他们说：“香烟、酒电视广告与公众利益相抵触，它提倡一种对健康极其危险的产品，……它带来死亡与伤残等不幸。”在这种大趋势之下，烟草界做出了让步，他们承诺在日起停止所有香烟电视广告，作为对烟草制造商让步的奖赏，国会将禁止香烟电视广告时间推迟到1971年的1月1日。
　　二十世纪八十年代，有议员提出全面禁止香烟广告的法案，为了防止其被通过，烟草利益集团在1986年发起了一场保护宪法第一修正案，反对任何侵犯它的行动的征文比赛。奖金总额定在8万美元，其中全国的获胜者奖励15000美元。为了扩大知名度，每个州的获胜者奖励1000美元。在烟草业的各种活动之下，该法案没有被国会通过。
　　随着烟草的电视广告被禁，烟草公司采取其他各种措施进行宣传。 最能说明烟草工业毫不妥协政策的，是由烟草协会发行的反驳每一份卫生局长报告的小册子（该报告往往介绍了研究吸烟对健康的损害的最新成果）。比如说，在烟草协会反驳1982年卫生局长报告的小册子中，重弹30年来的老调说，也许并不存在肺癌发病率上升的情况，既使有，其数字也是过于夸大了。在针对1983年报告的小册子中，他们认为“吸烟可能会导致心脏病的过程尚不为人所知”，……在针对1984年报告的小册子中提出导致慢性阻碍性肺病的原因“很复杂，人类对此所知甚少”，然而事实是导致这两种疾病的原因和过程都比过去清楚多了。
　　另外，1990年菲利普·莫瑞斯烟草公司还打着赞助人权法案二百周年纪念的旗帜继续为香烟做广告。在这项活动中该公司耗资3000万—5000万美元的，同时有400万仍写有菲利普·莫瑞斯公司函头的信件连同人权法案的副本一起发送出去。
　　五．烟草业利益集团对行政机构的影响
　　烟草业对白宫的影响非同小可，例如，1982年3月，时任健康与卫生部部长助理的爱德华·勃兰特博士出席众议院的一个分委员会，考虑支持联邦贸易委员会提出的扩大对吸烟的警告范围，在会议上他证实里根政府对该项措施给予高度的重视。次日，烟草行业游说议员者就开始指责白宫，提醒说他们已得到总统的许诺去放手干。6天后，在参议院的一个委员会议论相同的反吸烟法案时，勃兰特从他原本就模糊不清的赞同立场上后退了。白宫对此项新的警告标志法案没有表示正式的态度，这一搁置就是好几年的时间。
　　除此之外，在美国的历史上我们还可以发现好几位洁身自好的、坚决反对吸烟的政府官员在与烟草集团的斗争中败下阵来，遭受了被免职和被迫辞职的命运。
　　尼克松总统任期内的卫生局长斯坦费尔德是一位烟草的坚决反对者。他对烟草业络绎不绝的来访者避而不见。他说，我不愿见到烟草协会的游说家们。虽然他们急于请他喝酒、吃饭，让他看他们带来的材料。然而他总在尼克松政府的集会及斯坦费尔德的上司——卫生、教育与福利部部长艾略特·理查森的办公室里碰见烟草界的这些代表。每逢这种场合，烟草界的人便会给斯坦费尔德颜色看。实际上是说，看，我们不需要害怕你这个卫生局长，我们能经常面见部长等高官。斯坦费尔德觉得，这其中肯定有什么蹊跷。果然，在年的预算中连吸烟与健康信息交流中心（反对吸烟的政府组织）都没有提到，斯坦费尔德找到卫生、教育与福利部长之后才加上。然而，这位卫生局长并没有减轻他对烟草业的攻击，他在1972年的报告中说：“我们一致认为：吸烟是致命的。”
　　斯坦费尔德的这种直言不讳的强硬态度招致了他在政治上的失败。在尼克松的第二个任期，他没有重新得到任命。这个行动得到了烟草公司的赞同，其中至少有一家公司还提请白宫注意它在此次行动中的；“功劳”’并敦促立即赶走这位卫生局长。斯坦费尔德被调离政府机构。直到4年之后，白宫才重新任命卫生局长。
　　卡特总统任上的卫生局长克利夫南也是一位反对吸烟的斗争者，他是率先将吸烟问题公之于众的联邦政府官员，他写信给全国最大的500家公司的总经理，呼吁他们对吸烟问题采取措施，可得到的回应却只是在一些公司的咖啡间里设立了独立的无烟区。在没有总统和正式的预算拨款支持下，一个内阁官员在短短的一年时间是无可奈何的，终究他所要对付的是一个庞大的工业，能花费超过他数百倍的时间和金钱来说服公众不要放弃这个可爱的社会习惯的强大的利益集团。
　　1979年4月，克利夫南的朋友、参议员爱德华·肯尼迪告诉他必须在1980年大选前从内阁中辞职，因为如果他不这样做，卡特就无法赢得北卡罗莱纳州（美国最大的烟草种植州）或许还有其他许多南部州的支持。克利夫南虽然没能使在吸烟的公共政策上相互争论的任何一方满意，但他为卡特赢得了持中间立场的无数群众。而这位不知感恩的总统却在反吸烟运动发起几个月之后迫使克利夫南辞职，只说了些赞扬他工作充满热情的话。烟草界为此欢呼雀跃。而卡特总统在北卡罗莱纳州拉选票的时候，保证将继续补贴联邦政府对该行业的价格支持计划和使吸烟更加安全的政府研究项目，而且他还对该州的烟草质量赞不绝口。
　　六．烟草业利益集团与反烟组织的博弈
　　1978年，加州的环保组织发起了全民投票的做法，试图通过反烟法规《清洁室内空气法案》的第5号提案。烟草业的六大公司中的5家一起筹集了“战争经费”，每个公司的出资数目与其其市场份额相一致。在最好的律师、评论家和政治咨询家的帮助下，烟草业意识到，尽管吸烟对环境的危害性在科学上仍无法清楚证明，但是在健康问题上他们还是不能获胜。于是香烟制造业者们转而讥讽清洁空气的倡议者是一群侵犯公众个人自由的鼓噪者。同时，他们借口反吸烟限制将允许在个人办公室吸烟而禁止在秘书、办事员和其他社会下层所处的公共工作场合吸烟，而把它形容成为“精英们”设计的法律，从而获得工人、少数民族和女权主义者的支持。烟草业还求助于共和党的反政府情绪，声称《清洁空气法案》的付诸实行和监督管理将会花大笔的钱，他们还根据自己的需要开了价码：第一年私人企业为了按规定建立无烟区就要花费2．5亿美元，外加4300万美元的政府开支，法律的执行还要再花超过半数的钱。这一说法赢得了共和党人的支持。烟草业还得到了圣地亚哥市的警察总监的支持，因为烟草公司鼓动说新法律将会分散一部分需要用来与严重威胁社会安全的危险做斗争的警力。
　　在这场斗争结束的时候。烟草工业已注入了大量的广告费用。他们花费了600万美元击败了第5提案。这个数目比反对烟污染组织领导的联合运动的花费多20多倍，超出了两位州长候选人的竞选费用。最后，这一反吸烟提案以54％的公民反对，46％的赞成而未获通过。
　　七．烟草利益集团在诉讼中的行为
　　这里的诉讼是指烟民因吸烟导致健康受损，因此起诉烟草公司。辩护律师注意到对公司不利的一项裁决可能导致大规模诉讼案的发生，葬送烟草这一行业，就像石棉公司所遭受的情况一样，所以准备竭尽全力以免失败。他们的策略是早在案件送达陪审团之前，设法把原告吓跑或把他们搞得精疲力竭，并恐吓原告他们有一大批随时上阵的科学和医学专家和研究人员，不惜使用残酷的攻击手段来揭露原告生活的方方面面，从饮食习惯到婚姻幸福程度。原告的宣誓证词可能令人烦恼，但辩护律师已经适应了堆积如山的法律障碍——无穷无尽的程序动议和反对意见，从而使原告律师不胜负荷、耐心殆尽，并使原告家庭无心继续这场战斗，在心灵和财富受到双重打击后撤诉。
　　八．美国烟草利益集团与中国
　　在美国国内反烟运动高涨的时候，烟草利益集团把眼光放到了国际市场，更为恶劣的是，这种做法获得了美国政府的支持。老布什任上的副总统丹·奎尔向北卡罗莱纳州一群听众说，“烟草出口应获得积极的拓展，因为美国人吸烟越来越少……我们不会从公共卫生官员们和一些研究报告所公布的立场上后退。但在另一方面，我们也不会因为这种政策而拒绝某个国家从我们国家进口某种商品。”实际上，菲利普·莫瑞斯国际公司年利润率已经达到10％，远远超过美国市场所受损失。2000年之前，菲利普·莫瑞斯国际公司的净利润已超过国内卷烟利润。
　　我们来具体看一下美国烟草利益集团在台湾和中国大陆的行径。
　　起初，台湾的香烟市场对外国香烟很封闭，外国香烟占台湾香烟贸易额不足1％，且以政府垄断性香烟3倍的价格出售。台湾市场被打开后，外国烟草公司瞄准的目标是台湾青少年。外国香烟的商标标签、标记和广告牌被张贴在许多商店的前脸和小商亭上，在台北市最大的高中学校附近的墙壁上可以数出17份香烟招贴广告，在电子游艺厅、迪斯科夜总会和时装表演会等场合向青少年提供试销品的做法风靡一时。在台湾开放国内市场不足一年的时间内，其国内称作“长寿牌”的主要香烟从占国内市场分额的90％降至72％。在不足两年的时间里，高中学校学生的吸烟率增长了50％。
　　日益觉醒的台湾卫生官员强制性地处罚美国香烟出口商在台湾的促销经营，要求其终止推行试销品，禁止在杂志上刊登目标瞄准年轻读者的广告，更大的警告标签应印在烟盒的正面而不是两侧等等。在这种情况下，美国贸易代表坚持认为这样的建议是为了限制外国竞争者进入台湾市场，是对美国官员摘引的贸易条约所做的不能令人接受的修改。美国贸易代表尤特的继任者卡拉·希尔斯给台北当局写了一封信，告诫说，“在台湾积极地寻求对其加入关税及贸易总协定的支持的时候”，他们应明智地终止其限制美国烟草业的促销活动；他还指出，他们还应当清醒地意识到，“香烟出口已为缩减美国全球贸易赤字做出了重要贡献”。在这种依稀可见的含沙射影的威胁背后，是来自美国烟草公司的连续不断的压力。例如，菲利普·莫瑞斯烟草公司国际贸易关系部主任唐纳德·纳尔逊就指出，台湾人反对美国促销“不是因为他们产品低劣而是因为我们在制造隐患。这绝不是事实。”
　　西方烟草公司对大举进军中国大陆市场充满了希望。正如国际烟争中的老战士，菲利普·莫瑞斯公司的杰弗里·柏伯满怀信心的指出，“名牌产品在中国已家喻户晓，而且无论在哪儿，人们追求高档的品味。”正如《烟草的命运》一书指出，通往世界上最大卷烟市场的大门正在打开，剩下的路程只需以毫米计算。
　　第二章 美国贸易保护集团与中美贸易摩擦
　　一．美国关于贸易保护利益集团的理论
　　《利益集团与贸易政策》是格罗斯曼和赫尔普曼在20世纪90年代8篇论文的合集。前3篇主要讲述了利益集团影响政策制定所使用的工具，后5篇则是这些工具在贸易政策制定中的运用，提出了“保护代售模型”，他们二人的理论被当作内生贸易政策理论的代表。
　　他们假定政治家知道其政策会影响其连任并争取连任，将政治家的政策选择的目标定位在政治支持最大化，而政治支持的最大化不但是选民的支持，这一部分靠政治家增加社会总福利实现；也需要利益集团的支持，即利益集团的政治捐献，同时他们将政府对不同利益集团的福利水平的权数内生化，得出了一个复杂的政治家目标函数。另一方面，利益集团通过院外活动提供政治捐献，捐献影响政治家的未来选举和连任，这样捐献就得出一个政策组合，在这个政策组合中，利益集团把贸易政策和其捐献联系起来。由于不同利益集团之间有利益的冲突和关联，所以众多利益集团的捐献就是异常利益集团的博弈，参与博弈的利益集团根据其他利益集团的捐献，做出自己的最优捐献水平决定，但这里他们二人是假设利益集团的捐献是不考虑捐献与选举结果的关系的，利益集团只参考政策影响和预期参与捐献博弈。这样就得出一个复杂的关系，在这个关系里，利益集团间政策需要和预期的最大化为目标进行博弈，得出一组捐献组合，而政治家以社会福利和总捐献的加权和最大化为目标得出一组政策组合。保护代售模型可以看作一个复杂的生产消费模型，其中政治家是生产厂商，利益集团是消费者，贸易政策就是产品，在这个过程中，利益集团和政治家都按自身利益最大化为最根本的原则。
　　格罗斯曼和赫尔普曼模型是最主要的内生贸易政策模型，他们主要研究的是国内贸易政策与政治捐献的函数关系，同时他们也试图把该模型扩展到国际层次，他们认识到国际贸易政策不仅仅是各国国内利益集团分别游说的结果，还要考虑到国家之间的博弈，特别是大国贸易政策的制定，是各个贸易大国之间博弈的结果。所以他们不仅考虑了国内利益集团的博弈，也考虑了当国家作为一个利益集团看待时国家间的关系。
　　由贸易理论对利益集团的推导。确切的说不是针对利益集团的理论，是经济学理论推导出来的结果。斯密提出绝对优势理论，解释了国际贸易发生的可能性，李嘉图提出了相对比较优势理论，论证即强国与绝对弱国之间也能发生贸易。赫克歇尔—俄林资源禀赋理论（即H—O定理）指出各国应出口有资源优势的产品。各种理论都指出互补的两国间应当有顺畅的贸易关系。中美之间有极强的互补性，却一直摩擦不断，其中有利益集团影响。
　　1941年斯托尔帕一萨缪尔森定理指出，诸如贸易或对贸易进行干预所引致的商品相对价格变化，对要素收益有强烈的不对称影响。如果没有联合生产，商品相对价格的变化无疑会提高一些要素的实际收益，而降低另一些要素的实际收益。如果所用要素的种类数目在没有任何直接补贴时，商品相对价格的变化将会提高任何特定生产要素的实际收益。某种要素越是专业化，或越是集中于出口生产，它便越能够从贸易中获益。相反，某种要素越是集中于可进口商品的生产，它便越容易因贸易而受损。这个理论的前提假设是生产要素在国际不能自由流动，但在国内可以自由流动，于是利益集团的划分就是以生产要素为基础的。
　　生产要素有时在国内也不一定能自由流动，又有李嘉图—--维纳贸易模型指出，要素收益与行业密切相关。自由贸易使出口行业的特定要素的实际收益上升，进口竞争行业特定要素的实际收益下降，。利益集团的划分不再是谁持有什么要素，而是谁从事什么性质行业。
　　综合上述两种理论，利益集团活跃主要与要素流动有关，当要素流动顺畅，行业间存在平均利润，行业之间矛盾就小，这时主要活跃的利益集团就是各个阶级如劳工集团、工会、农业组织、商会等等。生产要素流动不畅，各类行会如医疗集团、石油集团逐渐露头。“集体行动”理论提到集团越小越牢固，行会比阶级划分的利益集团更加有活动热情，与院外活动紧密结合。结论是：当生产要素流动不畅时，院外的游说活动（以行业利益集团为主的）会比平时更加频繁。
　　美国在一战和二战之间能证明以上理论，美国国内生产要素的流动自由程度呈下降趋势，政党集团内部间关于关税问题的分歧越来越大，各行业却加强了自身团结，游说集团对决策施加压力。随着大萧条的到来和恶化，民主党和共和党越来越不团结，不断有以行业划分标志的小团体发生与所在党派意见不一，投对手的票，比如自路易斯安那州以及得克萨斯州的民主党党员转而支持共和党的保护主义策略，共和党在中西部和东部金融业、出口行业的党员则脱离本党阵营，发出反对呼声。最后共和党不得不模糊贸易保护主义，民主党也选择在保护和自由主义间折中。
　　以上的两个理论基本解释了，为什么中美之间的贸易虽然有很强的互补性，但美国国内有相当强大的势力阻挠中美贸易关系。在中美贸易顺畅的时候，美国的劳工、工会、农业组织以及商会院外活动频繁，当中美贸易不断加深发展，美国各个行业的游说集团会在院外游说中扮演或推进或阻挠的角色。
　　二．美国贸易保护主义集团与中美关系
　　美国国会中遏制中国的势力非常强大，体现在政治经济各个方面。20世纪50年代有所谓“麦卡锡主义”，以后以“考克斯报告”等多种形式打击和限制中国。
　　1994年，美国国会两院以几乎全票批准李登辉访美，震动全中国。老奸巨滑的李登辉通过对美国国会议员的全面渗透与游说，他们的说客经多年努力，成为许多美国议员的对华事务助理，
　　在我们不知情下一举成功，打破了两岸谈判进程，使“一个中国两种表述”等艰苦谈判获得的成果付诸东流，从此把国民党引向分裂，把台湾推倒独立边缘，窃取了两岸关系的主动权。一直到2008年国民党重新执政，台独势力才被遏制。这是台湾院外政治活动集团的最大一次成功。
　　中美贸易摩擦是美国贸易保护主义集团常年的话题。美国国会利益集团是保护主义的大本营。从反对给予中国永久性最惠国待遇，到反对中国加入WTO，活动非常猖獗。在中美的纺织品贸易纠纷中，美国的纺织行业组织，虽然人数不多，但体现极大的活动能量。他们或向美国贸易执行委员会申请对中国多类纺织品设限；或向美国国会参众两院议员游说及对美国政府主要贸易官员施压；或直接到美国国会参加听证会，损害中国纺织业利益。
　　近年来他们的活动扩大到反对中国企业收购美国企业。中海油收购优尼科失败，联想向美国国会出售电脑未果，这两个案例被炒作得妇孺皆知。中国长期受制于美国利益集团的游说活动，致使中国近年来在美并购、贸易等方面屡屡受挫，而美国却在中国市场畅行无阻。
　　1．美国知识产权利益集团
　　20世纪90年代以来，中美就没有在知识产权问题上有过和平，特别是中国加入WTO以后，中美因为只是产权的摩擦几近贸易战的边缘。在这些摩擦背后的利益集团自然是美国以版权为生的产业如：计算机软件、电视电影、印象、出版物等等，而代表这些产业集团游说的是美国国际知识产权联盟（IIPA，以下简称联盟）。联盟成立于1984年，以“在世界各地建立一个有关版权的法律体系和执法体系，它不仅能够威慑盗版行为，而且还能促进这些国家的技术和文化的发展，鼓励当地的投资和就业。”[3]为其目标，实际上采取各种行动保护美国与版权相关产业利益才是其宗旨。
　　美国知识产权产业是美国经济增长的主要动力，其贡献占私人产业经济拉动效果的40%，占私营企业对GDP贡献的20%，占可出口产品与服务增长的60%。联盟称2005年中国85%印象制品及95%电影为盗版，导致美国相关行业损失25---35亿美元，批评中国制度不完善、助长知识产权侵权、执法效果差。联盟参与美国贸易代表办公室对知识产权的审议，每年发表报告，向美国政府提出意见。由于联盟的成功运作，多项保护美国海外知识产权的条款写入了法律。
　　2．纺织品贸易中的两派利益集团
　　1994年中国成为世界第一大纺织品及服装出口国，按照比较优势理论，对于劳动力密集型产的纺织业来说，有廉价劳动力的中国和美国互补，但出现大摩擦。这是经济结构}