咨询内容:江苏省盐城市经济开发区黄山南路22号龙山汽车配件有限公司厂里长年经常是早上8点上班到夜里9点半下班连星期六日两天也如此！不休息还到夜里9点半才下班！不停的让工人提升生产速度！速度上去又增加生产任务！工人现在是永远无休息时间每天还是晚上9点半下班六、日还是照常上班！请假也不肯批！怀孕流产也只给两三天假！工人别说回去照顾家庭照顾宝宝了连自己的身体都照顾不了！好多人都累的身上都生各种各样的病！现在工人真的是苦不堪言！生产需要加一段时间班还可以，这么陈年累月的加再好再强壮的人也吃不消！这不仅仅是严重违反劳动法！这是赤裸裸的虐待侵犯人权彻底往死里压榨工人！这就是将工人往死里压的节奏啊！以上所言句句属实！每天都是21：30下班！星期三是有时17：00下班有时21：30下班！星期六每星期都加班！星期日是有时加有时不加，最近基本都加！经核实怀孕流产员工以前是给两天左右假期但最近是有所改善！在这些低工资工厂主要就凭加班工资拼工资！但不能让工人无度加班！每日加班工时不能太长！建议你们亲自去查每位员工的考勤！据查证昨天也是21：30下的班！上周日上的八小时！上周一至六都是21：30下班！上班时间都是8：00！如再不改正只能向省厅反应！也不能给工人低工资变相逼工人加班！据悉工人拼死拼活这样下来一月也就3千左右工资！别的损失暂且不论但就身体累垮了都不够看病！这公司已有人因病年纪轻轻就去世了！
答复单位：信访接待办公室
答复日期：
答复内容：您好：我局将您反映的龙山公司员工存在过渡加班的问题转给市开发区人社局，督促其调查处理。3月18日下午，市开发区人社局信访办和劳动监察大队上门进行了劳动监察调查和询问，并作了记录，约谈了该企业的负责人，就加班问题做了沟通。
经查，该企业确实存在加班问题，但没有像信访举报单上反映的那么严重。一是每天确有加班，但没有加班到夜里9点半的，有考勤为准；二是周六加班问题反映不全面。周六上班属实，但每周三和周日员工都休息；&三、怀孕流产员工只给两三天假，企业反映绝无此问题，如有欢迎实名举报，进一步查证整改。
&&&&据了解，DYK产量从去年的48万辆增加到今年的65万辆，各配套厂生产任务在增多，该企业已注意到此问题。为避免过渡加班，该企业已将智跑的生产任务下派给张家港的两家韩资企业，以减少本单位的生产任务。
为此，市开发区人社局对该企业下发了信访工作建议书，杜绝过渡加班对员工身心的危害、产品质量的下降和企业形像的受损。建议从人性关怀出发，合理安排好工作时间，确实规范企业用工行为。
如您有其他问题可直接向开发区人社局投诉。
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企业没有按最低工资标准发放,谁能帮助?
来源：互联网 发表时间： 2:19:33 责任编辑：李志喜字体：
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国有企业破产职工权益保护与政府职能研究――一个破产案件引发的思考发布时间: 14:56:40&&浏览次数:5488&文章录入：李君友律师&来源：法扬律师网&
本文共分三个部分：
&&& 第二部分主要讨论国有企业破产职工安置问题。内容包括国有企业破产职工安置的历史进程、主要途径及职工安置存在的问题，解决职工安置问题的对策与思考。笔者认为职工安置问题关系到破产能否顺利进行，针对存在的问题，企业要加强对破产企业职工的管理，做好再就业工作，政府要发挥带头作用，建立健全社会保障机制，建立稳定的破产企业职工安置机制，确保安置费用能落实到实处。
&&& 第三部分讨论了国有企业破产政府职能问题。内容包括政府在保障职工权益的职能及作用，政府参与破产达成的效果，规范政府职能的措施。政府参与破产能够更好的从企业的实际情况出发来兼顾各方的利益，针对破产过程中出现的各种问题，政府应该转变理念，从民生的角度出发，切实维护职工的合法权益，保证破产的顺利进行。
&&& 关键词：破产企业 劳动债权 职工安置 政府职能
Abstract: As a kind of economic phenomenon of bankruptcy, is the inevitable outcome of market competition under the condition of commodity economy. Enterprise bankruptcy involves the interests of staff and workers, due to the lack of laws and regulations to protect the rights and interests of workers and improve the social security system of our country, it is inevitable that damage the interests of workers of bankrupt enterprises, is not conducive to social stability and development, protection of the rights and interests of the employees that issues have become increasingly become the focus of attention of the community. At present, the lack of deep research on the problem of protecting the rights and interests of workers of state-owned enterprises in China in theory, also ignore the legitimate rights and interests of workers phenomenon in practice. In view of this, combined with the related cases, this paper will focus the relevant problems in the bankruptcy of state-owned enterprises, including the labor rights protection, resettlement workers processing and the government in the bankruptcy of enterprise liability issues, combined with the practice of the research of the problem, and how to solve these problems and puts forward some countermeasures and suggestions.
&&& This paper is divided into three parts:
The first part mainly discusses the protection of labor rights in bankruptcy of state-owned enterprises in china. The content includes the concept, the legal nature and characteristics of labor creditor's rights, the scope of labor claims, based on analysis of China's current bankruptcy law provisions of the labour rights protection, further suggestions: perfecting labor creditor liquidation order, perfecting labor creditor to participate in bankruptcy, improve the labor claims and disputes judicial relief, strengthen the consciousness of to safeguard their own rights and interests of the workers, the establishment of wage payment warning and payment mechanism.
The second part mainly discusses the bankruptcy of state-owned enterprise workers placement problem. The content includes the historical process, the bankruptcy of state-owned enterprise workers placement of the main way and staffing problems, countermeasures and thinking to solve the problem of placement of workers. The author thinks that the resettlement of employees related to bankruptcy can proceed smoothly, in view of the existing problems, the enterprise must strengthen the management of the staff and workers of bankrupt enterprises, do a good job re-employment work, the government must play a role, establishing a soundsocial security system, establishing the bankrupt enterprise stable staff placement mechanism, ensure that the resettlement fees can implement.
The third part discusses the bankruptcy of state-owned enterprise problem of government function. Contents include the government function and role in safeguarding workers' rights and interests, the government involved in the bankruptcy of the measures, standardize government's function. The government involved in the bankruptcy can better deal with the actual situation of enterprises to the interests of both parties, according to various problems in the process of bankruptcy, the government should change the idea, from the perspective of people's livelihood perspective, to safeguard the lawful rights and interests of bankruptcy, ensure smooth.
&& &Keywords: Enterprise& Bankruptcy claims& Placement of workers labor&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& Government functions&&&&&&&&&&&&& &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
在激烈的市场竞争中，每个国有企业都面临着种种生存考验。物竞天择，适者生存。必将会有一些国有企业，由于不适应市场经济的发展而走向破产，最终退出市场。国有企业进入破产程序后，有些企业中出现了漠视职工的合法权益的问题，造成了“企业破产，职工遭殃”的现象。对于职工家庭而言，职工的工资作为劳动力对价，是维持职工及其家庭生存及其发展的物质前提。企业破产后，职工家庭丧失了主要甚至全部的生活来源，这直接会影响到家庭的生活质量，而衣食住行等基本的生活开支问题、家庭成员的医疗、子女的抚养教育、老人的赡养等一系列的问题也会难以得到解决。破产职工家庭缺乏了基本的经济来源，这也直接影响了社会中劳动力资源的再生性。对于社会而言，国有破产企业职工如果不能合理安置，由家庭的基本生活问题带来的破产职工的失落情绪，会直接影响到一个家庭的安定。由于一些破产企业无力支付职工债务、安置费和经济补偿金，无力清偿拖欠职工的各种债务，造成职工难以得到妥善安置。
国有破产企业在具体的操作实践中将带来诸多难题，而这些难题在破产的过程中是无法回避的。本文将从一个具体案件入手来展开对国有破产企业带来的相关问题进行探讨。
& & ：2011年11月30日，企业账面资产总额为元，负债总额为元，资产负债率为331.2%。2011年12月25日，企业召开股东代表大会，形成股东会决议，同意枣庄金坛纸业有限公司依法破产清算，并提供了职工安置情况预案。该企业在1997年至1998年期间共借银行本金2360万元，目前贷款本息已经累计5660万元，债权人已经提起诉讼，法院判决企业还清本息，目前已进入破产程序，已开完第一次债权人会议，等待清算。2012年5月18日法院裁定受理该企业破产。
&& 基于此，本文将重点探讨以下问题：第一、劳动债权保护问题；第二、职工安置问题；第三、政府职能问题。
一、国有企业破产劳动债权保护探析
在我国现行《破产法》中，对劳动债权有了比较合理的规定，一方面否定了以前我国企业破产实际操作中比较通行的做法，即将破产国有企业的劳动债权单纯优先于担保债权清偿的一条线划断的做法，与此同时也没有完全否定劳动债权的优先地位，在一定程度上规定了劳动债权的优先利益。我国的法律规定虽然已经如此，但来自学界和实务界仍然有许多不同的声音，支持一边倒的劳动债权相关规定，以维护社会公共秩序或者稳定市场经济的正常运行。这种现象的出现，恰是因为国家法律法规还存在有待完善之处。从这一层面上讲，我国政府应加紧制定更完善的制度，采取多种措施保护企业劳动者权益。
一)企业破产劳动债权的解析
关于劳动债权概念的界定，理论界的表述不一。有的学者认为：破产企业劳动债权是由于企业于破产前尚未支付职工工资、相关社会保险费、企业因破产解除与职工劳动合同而应支付给职工的经济补偿金等产生的职工请求企业支付相应价款的权利。类似的说法还有：劳动债权是指职工基于与企业之间的劳动关系而对企业享有的各类债权请求权的总称，这类债权包括职工工资、各种劳动报酬、福利待遇等，不同的国家对劳动债权所规定的范围也是不尽相同的。还有学者认为所谓的劳动债权，是指企业因破产基于与职工发生的劳动关系从而产生的各类债务，包括破产企业拖欠职工的工资和欠缴的社会保险费，以及企业因破产解除劳动合同而向职工支付的补偿金等费用。从以上定义分析比较中可以看出，不同学者对劳动债权的定义存在广义和狭义的区别。笔者认为，所谓劳动债权就是指企业因破产所产生的职工与企业之间基于劳动关系所发生的债权。劳动债权产生于企业破产宣告前，于法院裁定企业破产时成立。企业与职工之间建立劳动关系，职工付出劳动，企业应当支付给职工的一切工资报酬、社会保险费用以及其他的应支付给职工的债权都属于劳动债权。
2、劳动债权的法律性质和特点
劳动债权虽有“债权”之名，但并不属于传统债法意义上的请求权。传统私法认为劳动债权就是劳务报酬在债法上的请求权，笔者认为这一说法欠妥。我国《劳动法》颁布实施以来，企业破产所产生的涉及职工切身利益的各类请求权，如工资请求权、经济补偿金请求权、社会保险费请求权等不完全属于传统债法的范畴，劳动债权并不能完全体现涉及破产企业职工各类请求权的实质。
破产企业职工劳动债权与普通的破产债权也不能等同。所谓的破产债权，是指由各类债权人依照相关法律规定对破产企业享有的，在企业破产宣告前已经成立的，经过依法向破产管理人申报并予以确认的，并可以在同一清偿顺序中从破产企业财产中获得平等清偿的可强制执行的财产请求权。现行《破产法》第 113 条规定了企业破产财产在优先支付破产费用和共益债务后，应当首先清偿职工的劳动债权。破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠的税款，作为第二顺序清偿。普通的破产债权作为第三顺序清偿。很明显我国破产法是将劳动债权排除在普通破产债权之外的，并将其设定为优先于普通破产债权受偿的特别请求权。劳动债权与普通的破产债权相比，具有以下特点：
第一、人身性。劳动债权是破产宣告前企业与职工基于劳动关系而发生的债权债务关系，由于劳动关系具有一定的人身属性，与单纯的民事债务关系不同，劳动债权具有明显的人身性特点，而破产债权是在破产宣告前成立的，对破产人发生的，经依法申报确认，并得由破产财产中获得公平清偿的可强制执行的财产请求权。
第二、时间性。劳动债权是企业因破产而与职工基于劳动关系形成的债权。它不同于职工与企业在劳动关系存续期间的劳务报酬请求权，劳动债权在企业宣告破产时才成立，法院裁定宣告企业破产是劳动债权成立的界限。
第三、弱势性。一般而言，企业与职工的地位是不对等的，信息也是不对称的，两方所承担的风险程度也是不相同的。在发生劳动债权纠纷时，职工往往较难维护自己的合法权益。劳动债权一旦成立，职工要全部实现其债权往往较为困难。因此应当在企业破产中给予劳动债权优先保护。
第四、程序性。根据破产法的相关规定，职工的劳动债权只需向破产管理人进行登记，不需要劳动债权人主动申报确认，并由管理人查明清楚后予以公示。
第五、优先受偿性。虽然破产法将劳动债权放在破产费用、共益债务和有财产担保债权之后清偿，但是仍然将其放在税收债权和普通无财产担保债权等一般债权前清偿，承认劳动债权的优先权地位，有利于更好的维护职工合法权益，保障职工劳动债权真正得以有效的清偿。
3、劳动债权的范围
&&& 劳动债权的基本范围包括劳动者的工资和工资性待遇，劳动者的经济补偿金，劳动者的社会保险费用。
第一，劳动者的工资和工资性待遇。工资是指劳动者从事某种形式的劳动获得的，作为其主要生活来源的经济收入，他本是经济学上的概念，在法律意义上的工资是指用人单位依劳动合同的规定或法律的直接规定支付给本单位的劳动者的报酬，其依据两个方面，一是劳动法等法律法规的规定，二是劳动合同或集体合同的约定。工资又可分为广义和狭义两类。狭义上的工资仅指劳动者劳动报酬中的基础部分，即基础工资和职务工资，广义的工资即一般意义上的工资，除基本工资外还包括奖励工资、各种津贴和补助劳动分红等。劳动债权的工资属于后者广义的工资范畴，按照国务院批准的国家统计局[1990]例第1号《关于工资总额组成的规定》，它由以下六个部分组成：“（1）计时工资；（2）计件工资；（3）奖金；（4）津贴与补贴；（5）加班加点工资；（6）特殊情况下支付的工资”。对于企业破产前为维持生产经营向职工筹借的款项（作为投资入股的除外），为落实对破产企业职工的保护、减少社会不稳定因素，可视为企业所欠职工工资处理，对于借款利息按照双方约定的利率或没有约定利率的按实际使用时间和银行同期存款利率计算，不能视为工资列入劳动债权优先有偿而应确认为普通债权，超过国家法定利率四倍的部分则不予保护。对于没有记入工资总额的职工福利费用和劳动保护方面应纳入劳动债权的范围。这里的职工福利包括:生活困难补助费、各种非工资性补贴（如上下班交通费补偿、洗理费、卫生费、计划生育独生子女补贴、冬季取暖补贴、防暑降温费、出差伙食补助费、误餐补助、调动工作的路费和安家费等）以及拖欠的职工医疗费，劳动保护方面的费用是指职工从单位得到的由劳动保护费开支的对接触有毒物质、矽尘作业，放射性作业和潜水、沉箱作业、高温作业等五类工种所享受的保健食品待遇。纵观上述各项费用，可以说都是因劳动关系而产生，应由企业支付给劳动者的劳动报酬，属于劳动者的劳动收入，属于类似工资的一种劳动对价和待遇，是工资性待遇。当企业因不能偿还到期债务而进入破产还债程序进行破产宣告时仍拖欠的上述工资性待遇应列入破产债权。
第二，因企业破产解除劳动合同依法应支付给劳动者的经济补偿金。解除劳动合同的经济补偿是指解除劳动合同后，用人单位给劳动者经济上的补助。一般包括两个方面：生活补助费和医疗补助费。实行解除劳动合同经济补偿制度，是为了使劳动者在被解除劳动合同以后寻找新的工作以前，基本生活开支有必要的保障，或有能力继续医治疾病。因企业破产解除劳动合同对劳动者的补偿，可以依据劳动合同约定的补偿金进行计算，也可以在没有约定时依据劳动法及相关规定进行补偿计算。根据劳动部1994年12月发布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》的规定，当企业因破产而解除与劳动者的劳动合同的，企业应按照劳动者在本单位工作年限，工作时间每满1年发给相当于一个月工资的经济补偿金，月工资的标准按企业解除劳动合同前12个月的劳动者的月平均工资，如果劳动者的月平均工资底于企业月平均工资的，按照企业月平均工资的标准支付。劳动者的工作年限以劳动者在本单位的实际工作年限确定，而不以劳动合同制度实行为起点。因用人单位的合并、兼并、合资、单位改变性质、法人改变名称等原因而改变工作单位名称的，其改变前的工作时间可以计算为“在本单位的工作时间”。由于改建制调动或组织调动等原因而改变工作单位的，是否计算为本单位工作时间，如是在行业直属企业间改建制调动或组织调动等，由行业主管部门作出规定，其调动由各省、自治区、直辖市作出规定。如果说工资和工资性待遇是劳动者已付出劳动获得的劳动报酬，劳动者因企业破产解除劳动合同而获得经济补偿金则是劳动者因劳动关系的终止而遭受的未来损失。
第三，企业欠缴的社会保险费用。社会保险费是因社会保险关系而产生，社会保险关系是一种劳动附随关系，是指在执行社会保险立法过程中，社会保险机构、用人单位及劳动者相互之间所发生的各种关系，用人单位与劳动者建立劳动关系后，用人单位就应当根据社会保险法律、法规的规定，为劳动者建立社会保险帐户，并定期向社会保险机构交纳社会保险费，将来一旦发生劳动者因为年老、疾病、失业、工伤等情况造成收入减少甚至丧失的情况，劳动者有权从社会保险机构领取一定的物质补偿。在大多数情况下，社会保险关系是劳动关系的结果，一旦建立劳动关系，就同时产生社会保险关系，因此社会保险关系是一种劳动附随关系。在企业破产时，企业所拖欠的社会保险费用因其产生的法律基础自然就应当纳入劳动债权。根据我国的相关劳动法律、法规和相应的部门规章和地方法规，社会保险体系包含五种类型，即养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。列入劳动债权的就指欠缴的上述五种社会保险的费用。
&& （二）我国《破产法》对劳动债权保护的规定
2006年8月27日第十届全国人大常委会通过的《中华人民共和国企业破产法》明确了对劳动债权的保护，反映了理论界对劳动债权研究的成果。
第一，《企业破产法》第6条对职工的合法权益从广义上做了规定，人民法院审理破产案件，应当依法保障企业职工的合法权益，依法追究破产企业经营管理人员的法律责任。这一规定既有程序上的也有实体上的，既有劳动权益也有民主权利。在企业破产过程中包括作为债权人申请企业破产的权利、监督管理人、参加债权人会议、监督重整与和解、享受优先清偿以及追究相关责任人员责任等权利。人民法院对此必须予以保障。
第二，对职工的工资及保险待遇体现在《企业破产法》第8条：债务人向人民法院提出破产申请要提交职工安置预案以及职工工资的支付和社会保险费用的缴纳情况。第48条：债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人帐户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼，被欠工资及社保费等费用的职工无需申报债权即可作为债权人，这是一种特殊保护，这避免了职工因为不知道、不懂得申报或者逾期申报带来的不利后果，而管理人和法院则对此有着更多的关注义务。第59条：被欠工资及社保费等费用的职工作为债权人，有权参加债权人会议，享有表决权。
第三，对职工参与债权人会议的权利体现在《企业破产法》第59条第5款：债权人会议应当有债务人的职工和工会的代表参加，对有关事项发表意见。这与破产企业是否欠职工工资及社保费等费用无关，也与职工作为劳动债权人参加债权人会议享有的表决权不交叉。这大大增加了职工和工会对破产过程的参与、监督权利。第67条：债权人委员会由债权人会议选任的债权人代表和一名债务人的职工代表或者工会代表组成。这进一步强化了破产企业职工和工会对破产过程的参与和监督权利。第82条：“劳动债权人”参加讨论重整计划草案的债权人会议，并单独作为一个组别进行表决。这使得破产企业在欠职工工资及社保费等费用的前提下，能否重整、重整方案是否合理也要接受职工的监督。
&第四，对职工劳动债权的清偿问题体现在《企业破产法》第132条，在本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人帐户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第109条规定的特定财产优先于对该财产享有担保权的权利人受偿。破产企业的董事、监事和高级管理人员的工资按照该企业职工的平均工资计算。也就是说，破产法公布前的劳动债权绝对优先受偿，而破产法公布之后的劳动债权则没有这样的优先权了。同时，我国现行的破产法对劳动债权可享有优先权的部分在时间上或数额上并未作任何限制，即劳动债权中的工资、社会保险金以及补偿金等都全额列入第一顺序清偿。破产法亦未对劳动债权可享有优先权的部分作任何时间上或数额上的限制。
&& （三）破产法对劳动债权保护的对策建议
我国正处于市场经济体制转型的关键时期，国有企业、民营企业、外资企业规模极为庞大、尤其是劳动密集型企业所占的比例较高，企业职工数量众多。新《破产法》实施以来，破产企业职工劳动权益保护的难度也急剧加大，客观上要求我们采取切实有效的措施，保护好破产企业职工的合法权益，尤其是切实维护好破产企业职工的劳动债权，不能让破产企业职工流汗又流泪。各级政府及其破产企业要使劳动者的损失在企业破产情况下尽可能降到最低，防止劳资纠纷演化为社会恶性群体事件，维护社会秩序的和谐稳定。职工劳动债权是劳动者权益的重要内容，职工劳动债权的保护需要破产法与劳动法、社会保障法等法律法规等相配套、相结合。要从根本上保护职工劳动债权，关键在于完善相关配套制度。针对前述破产企业劳动债权保护中存在的问题，笔者认为应从以下几个方面来采取相关措施切实完善破产企业劳动债权保护制度。
现行《破产法》未对劳动债权的具体内涵及外延作做出明确规定，从而使得在实践中难以把握。笔者认为，在以后的司法解释及破产法修订中，要将我国现行《破产法》113 条所规定的工资、医疗、伤残补助、抚恤费，划入职工个人账户的养老、医疗保险费，补偿金等劳动债权的内涵及外延明确规定下来。同时对存在争议的其他职工债权是否属于劳动债权应通过司法解释或政策性文件予以明确，如企业拖欠职工的住房公积金、集资款、取暖费、交通费、通讯费、差旅费、误餐补贴、住房补贴、生活困难补助费、计划生育补贴等等，这样既防止在法律适用过程中过分扩大劳动债权的范围，导致普通债权人和国家税收的清偿处于不利的地位，也为充分保障职工的劳动债权提供了法律依据。在实践中，对一些难以把握的费用，管理人应尽可能与职工本人、债权人会议及法院进行交流沟通并予以妥善处理，尽量避免产生不必要的矛盾。
目前，理论界对劳动债权的清偿顺序所产生的争议焦点在于，劳动债权能否作为优先权放在担保债权之前优先受偿的问题上，对此笔者在前文中已有阐述。在目前情况下，仅仅只采用任何一种做法都不利于社会的和谐稳定，也不利于我国经济长远稳定的发展。破产及社会保障立法应该同时协调两种做法，兼顾企业破产中涉及的各方利益。笔者认为可以在坚持担保债权优于劳动债权清偿这一原则的前提下，通过以下几种方式理顺劳动债权与担保债权之间的关系：第一、建立劳动债权公示制度。将企业拖欠职工工资及相关保险费用的情况在企业与担保债权人设定担保债权时予以公示。这样就使得担保债权人在与企业设定担保债权时知道该企业是否拖欠了职工工资及保险费用，也为企业破产时劳动债权数额的确定提供依据。在我国，劳动监察部门要加强对企业公示所拖欠职工工资及相关费用的监督力度，比如可以由劳动监察部门设立劳动债权欠缴登记查询系统，及时将企业欠缴情况予以公示。第二、企业若在交易中已经明确告知相对人其拖欠了职工劳动债权等相关信息，此种告知应当采用书面形式。相对人仍愿与其交易，即使交易相对人在其债权上设定了担保，在企业破产时该相对人的债权也不能优先于劳动债权予以清偿。因为交易相对人在获知相关风险后仍愿意交易表明其接受并愿意承担此风险，其是将存在的风险计入到交易成本中来的，根据风险与收益对称性原则，交易相对人追求的是高收益，其所面临的风险也相应会较高，而不能将此风险转嫁到劳动债权人身上。第三、确立劳动债权优先权限额区分规则。对部分确有必要予以优先保护的劳动债权，可以对这部分劳动债权的种类和期限加以严格限制。
劳动债权人的破产参与权是从劳动债权的申报开始的，对劳动债权人是否应参加债权人会议一直存在争议。现行《破产法》赋予了破产企业职工和工会代表参加债权人会议并发表意见的权利，但是规定的较为笼统。也没有规定其对某些事项是否享有表决权，从而使得这一规定往往流于形式。笔者认为，劳动债权人在债权人会议上是否应享有表决权应根据具体情况确定，参加债权人会议的劳动债权人可以根据具体情况自行决定是否行使表决权。从法理上分析，职工和工会的代表在债权人会议上一般是没有表决权的，除职工劳动债权不能从破产财产中全额优先受偿，债权人会议影响其清偿利益（如表决通过重整计划）应享有表决权外，在其他情况下，因职工债权人处于最优先的清偿地位，破产程序的进行与分配不影响其实际利益，故不应享有表决权，从而保障当事人权利与义务的对等。由于破产企业职工劳动债权人人数众多，还应当明确规定参与债权人会议的劳动债权人代表的人数和比例，对劳动债权有异议的也应当在债权人会议上讨论并表决。由于工会不是债权人，工会参加债权人会议应当由劳动债权人委托，工会可以代表劳动债权人行使发表意见的权利，对工会代表的人数和比例也应当予以明确。此外，对参加债权人会议的职工代表产生的条件、程序应当规定清楚，对债权人会议的决议事项及时公布，以保障未参加债权人会议的债权人的知情权。
目前我国地方各级人民法院对劳动债权纠纷保护的力度明显不够，有些地方法院对涉及社会保险费用争议的劳动债权纠纷不予受理或是裁定驳回。笔者认为，当劳动债权纠纷发生时，破产企业职工已经处于弱势地位，诉诸法院也是迫不得已，如果法院对此不予理睬，职工的劳动债权就更加难以保障。笔者建议各省、自治区、直辖市的高级人民法院要制定适应本地区法院在审理劳动债权纠纷中适用的政策性法律文件，对涉及劳动债权纠纷的案件不应简单的驳回或不予受理。在审理企业破产案件的过程中，地方各级法院应加强与劳动监察部门、社会保险机构的交流与合作，建立信息共享机制。社会保险机构应当及时将企业拖欠缴纳的应划入职工个人账户的养老、医疗等社会保险费用的情况及时向受理破产案件的法院报告。
企业破产是否损害了职工劳动债权只有职工自己心里最清楚，职工要想避免其切身利益受到损害的前提就是要在其脑海里树立维权意识。地方各级政府及劳动监察部门可以通过网络、报纸、电视等媒体形式在企业职工中加大维权意识的宣传力度，让职工头脑时刻保持清醒，用正确平和的心态来面对企业破产的风险。地方各级工会可以聘请律师定期举办职工劳动维权知识讲座，提醒职工注意企业破产情况下劳动债权面临的可能风险，形成正确的劳动债权维权防范意识；各地人才市场要多多提供信誉良好的企业的招聘信息，重点推荐能为劳动者缴纳社会保险费用并及时足额发放工资的企业，并提醒求职者在一开始的工作选择过程中就要对企业破产风险保持足够的警惕；通过定期的宣传使职工在工资不能及时足额发放时能及时意识并发现企业存在的危险、采取维权措施，避免一旦企业破产，自己辛苦的血汗钱拿不回来的情况出现。
劳动监察部门应当监督企业建立和完善职工劳动债权保护相关的规章制度，建立企业破产中与职工劳动债权相关的决策公示制度，确保破产企业进行涉及职工重大利益的决策时有职工和工会代表参加。地方各级政府及劳动行政主管部门可以设立专门的拖欠企业职工工资和社会保险费用举报电话，设立专门针对破产企业拖欠职工劳动债权的举报受理窗口，及时发现和处理劳动债权纠纷，切实保障职工的工资和相关社会保险费用在企业存续期间能够得到及时支付，防止等到企业破产时，职工劳动债权不能得到全部清偿的状况出现。
目前，一些地方的人力资源和社会保障部门已做出一些尝试，并取得了初步的成效。如相关劳动监察部门使用企业工资支付实时在线监控系统，通过网络对企业支付职工工资的情况进行实时监控，从而避免在企业破产时企业拖欠职工劳动债权的情况出现，使得那个时候再处理就显得过于迟延。但目前这一网络监控系统尚不完善，劳动监察部门可以在对网络监控系统全国联网进行可行性分析研究的基础上，建立全国统一的职工工资支付预警机制，制定保障企业工资支付的相关政策。对于拖欠职工工资、养老保险费、医疗保险费达到职工总数一定比例或拖欠时间达到一定期限的企业，相关劳动监察部门可以将此信息通过网络、电视等媒体予以公布，提醒求职者和企业职工注意这些风险。为避免预警机制流于形式，同时可以规定相应的法律后果。如可以规定禁止存在拖欠职工工资、社会保险费用的企业发放招聘启事、招聘新员工，除非该企业将拖欠的工资和社会保险支付完毕。若求职者对企业拖欠工资和社会保险费用的风险不予理睬仍与该企业签订劳动合同，在企业破产时出现其劳动债权不能得到全部清偿的情况，导致的一切后果一律由该行为人个人承担。
解决劳动债权问题仅仅依靠破产立法也是不行的，要从加快社会保障立法，完善社会保障制度，增强职工维权意识等方面出发，切实维护职工的合法权益。在世界上其他国家和地区，企业通常会向政府设立的社会保障机构缴纳一定的工资支付保证金或向社会保险机构就职工工资支付的相关事项投保，以保证在该企业破产时职工的工资能够得到足额的支付。如我国香港地区就设立了欠薪保障基金，当企业破产时企业主无偿还能力或偿还能力不足的情况出现时，由设立的欠薪保障基金代替企业主支付拖欠的职工工资及相关保险费用。我国大陆地区可以借鉴这一做法，建立破产企业职工工资支付保障基金制度。可以由政府相关社会保障部门牵头，加强与社会保险机构之间的合作，设立职工工资支付基本保险，要求企业在设立时一次性向保险机构缴纳一定数额的保险，或者在企业存续期间、从企业每年获得的利润中提取一定的比例作为保证金，向专门设立的工资支付保障机构缴纳。当企业破产无力支付其所欠职工工资和社会保险时，由工资支付保障机构负责代为清偿，同时在相应的法律法规中对拖欠的这部分工资和社会保险费用产生的时间和数额做出一定的限制。这样就避免了因企业破产使劳动者陷入衣食无着的境地，又能防止破产企业因资不抵债导致偿还无力的局面出现。此外，政府还应采取措施通过完善最低生活保障制度，失业保险制度，社会救助制度，把破产企业职工劳动债权保护与之联系起来；对破产企业长期拖欠缴纳的社会保险费用，允许破产企业职工自己补缴，可以让破产企业职工自己缴纳一部分、政府和社会保险机构减免一部分的方式解决破产企业职工所欠社会保险费问题。只有多种举措并用，才能切实解决破产企业职工劳动债权保护的危机。
二、国有企业破产职工的安置
企业破产的职工安置问题是企业破产过程中必须面对和重视的问题。从破产企业职工安置的历史进程可以看出《破产法》对于安置问题的规定越来越完善，这样更有利于保障职工的合法权益，但是在安置过程中必然出现一些新问题，这就需要政府和企业人员采取措施妥善处理新问题，有效保护职工的权利。
破产企业职工安置是指企业在破产过程中通过给予职工安置费，提供再就业机会，发放失业补助金等方式保障职工权益的制度。在不断变化的社会背景和法律制度环境下，我国国有企业破产经历了五个发展阶段：
第一阶段：探索和尝试阶段，初步建立法律制度。1986年12月2日，全国人大颁布了《企业破产法(试行)》。1994年10月，国务院发布了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，规定了安置破产企业职工的费用，首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付，这一文件解决了困扰政府的国有企业职工安置费用问题，为国有企业破产拉开了序幕。这一阶段仅是在少数城市进行试点，财政资金投入很少，在职工安置中引发的一些社会问题尚未凸现出来。
第二阶段：失控和无序阶段，破产企业数量增多。1997年在全国掀起地方性国有企业政策性破产的高潮。大量银行债务被一笔勾销，国有资产流失严重，成千上万的职工不得不离开原先的工作岗位。多数破产企业的职工只是从变卖资产中拿到数千元的补偿金，也没有社会保障机制对下岗或失业者进行补助。这一时期国有企业破产是无序的，很多破产方案不够成熟，在职工安置中没有统一的标准，职工利益没有保障，职工承担了改革的主要成本，部分职工的生活水平明显下降，形成了许多不安定的社会隐患。
第三阶段：整顿和规范阶段，扩大政策性关闭破产范围。2000年国务院开始对资源枯竭矿山等国有企业实施大规模的关闭破产，至2005年底全国实施政策性关闭破产的国有企业达4 193户，核销金融债务3 103亿元，安置关闭破产企业职工818万人。在国有企业政策性关闭破产过程中对职工安置问题，有五项配套政策，核心内容是：（1）对工伤残、抚恤人员一次性计提10年费用；（2）对在职职工发放一次性安置费或经济补偿金；（3）对企业办社会职能部门移交地方管理，计算3-5年运行和人员费用；（4）对离退休人员一次性缴纳10年社会保险费用；（5）对拖欠职工工资、伤残、抚恤等费用一次性清偿等。这五项政策保障了破产企业职工基本的生存权利，为职工提供了生存发展的空间，并成为以后各级国有破产企业职工安置的参照标准，使大规模国有企业退出和政策性破产有了政策依据。
第四阶段：解决历史遗留问题阶段，集中实施困难国有企业破产。2007年国务院明确了政策性破产的最后期限，2000多户国有企业被列入政策性破产的名单，自此以后，中央财政将不再负担国有企业破产的补助资金。这一时期，中央进一步完善国有企业关闭破产的相关政策，拓宽了破产企业职工的权益空间，进一步落实关闭破产企业离退休人员医疗保险有关政策措施，妥善解决关闭破产企业拖欠职工个人费用，加大对关闭破产企业下达亏损补贴等。但这一系列政策和措施的执行，都是针对中央企业和中央下放地方企业的职工，因此政策性破产结束后，还将有大量的地方国有企业进入破产状态，需要在新的法律制度下进入依法破产程序。
第五阶段：依法破产阶段，实施新的法律制度。2007年6月1日开始实施的《企业破产法》规定，2006年8月28日《企业破产法》公布之日，是界定职工债权和担保债权清偿顺序的分水岭，在《企业破产法》公布之前，一个企业破产后的所有财产都可以优先清偿职工债权，而在《企业破产法》公布后，如果一个企业破产，它设置担保的财产如厂房、设备等将优先清偿给银行或债权人，但未设担保的财产则将优先赔偿给职工。债权人权益优先的规定为大多数国家所遵循，符合市场经济的规律。在新的法律制度下，国有企业破产其职工安置问题主要是通过《劳动合同法》、《劳动和社会保障法》的有关规定来解决。但许多处于市场竞争环境下且未改制的国有企业，在发展过程中积累形成的工资拖欠等历史性欠账问题，必然成为这类国有企业退出市场的障碍。
第一，在行业内进行安置，一方面可以给职工的再就业提供一条较好的出路，避免社会不稳定；另一方面，由于这些职工对本行业的工作较为熟悉，吸收这部分职工，避免了从社会上招聘后再培训的麻烦。
& &&第二，提前退休分两种情况，一是按照国家有关规定，部分从事特殊工种及因病或非因工致残完全丧失劳动能力的职工，二是优化资本结构试点城市破产企业距离离退休年龄不足五年的职工。可以给这些职工进行办理提起那退休手续，其待遇按国家有关规定适当减发。
第三，将企业的资本拍卖和土地使用权有偿转让所得的资金一次性用于安置职工，让职工拿钱一次性遣散。也叫“工龄买断”，目前许多企业在破产中一般采取此安置方法。
&&& 第一、经过多年的改革，国企虽有改观，但整体状况仍然不好，产权不清，设备陈旧，企业社会负担沉重，企业的经济效益普遍较差，职工的生活拮据，压力很大。职工一方面渴望被安置，另一方面受制于现实情况，这样就会给职工安置带来很大的困难，如果问题处理不好，将会使得部分职工的情绪低落，对于安置丧失信心。
第二、在破产企业的职工中，相当一部分或年龄偏高，或受教育程度偏低，或技能单一、水平不高，或适应新工作岗位的能力差，加之社会就业压力的加大和再就业培训机制滞后，就业的竞争性大大增强，这样就很难给他们安置到合适的工作岗位当中去，造成部分职工失业。
第三、计划经济的惯性使他们还习惯于“铁饭碗”，将国有大中型企业视为就业首选目标，不愿去非公有制经济单位就业。造成下岗人员这种再就业观念的主要原因是社会保障制度不健全、不完善，社会保险基础薄弱，各类保障基金投入与实际需求相差甚远，使下岗职工留恋企业原有的企业保障和福利制度。观念落后对安置也产生了消极的影响，做好这些职工的思想工作显得极为重要。
& （二）国有企业破产职工安置存在的问题
企业破产面临的重大问题就是员工的安置问题，破产结束后员工进入劳动力市场，与企业之间建立起劳动关系，这样更有利于生产力的解放和发展，方向是正确的。但在破产过程中，也存在一些问题。
目前有关职工安置的法律法规，是由不同机关，在不同历史时期，针对不同情况分别颁布的，带有鲜明的时代特征和部门特征，造成法律法规运行矛盾。在执行过程中，只有原则规定，没有具体操作规程。例如，根据劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（1994年12月3日劳部发[号）第五条的规定，根据劳动者在本单位的工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金，工作时间不满一年，按一年发给经济补偿金。但是在其他相关文件中的规定却略有不同：一是劳动部1994年481号文件规定，经济补偿金最高不能超过12个月，对经济补偿金按照所在企业平均工资和个人工资就高不就低的原则；二是2002年11月国家八部委（包括劳动部）第859号文件里配套处理劳动关系的文件，对从其他国有单位包括国家机关，事业单位和国有企业调入本单位的职工，在国有单位的工龄可以进入本单位工龄，即可以连续计算，并且这个文件没有提到最高12个月的限制，但提到计发工资标准的最高限，即职工月平均工资超过企业月平均工资，按不高于企业平均工资二倍计算。但何为企业平均工资，是职工的实际收入，还是基本工资？在政策规定上不具体，导致在实际操作中的随意性很大，出现经济补偿金差别大、不平衡的现象。在这个信息畅通的现代社会，破产处理劳动关系方式和结果的巨大悬殊，必然引起职工方争议，带来职工的心理失衡。企业破产的目的是优化资源配置，提高资源利用率，但前提必须是保证社会稳定。如果国有企业破产中的操作不协调、不规范，必将引发社会动荡，对经济的持续发展、国家的长治久安有害无益。因此，寻求一个适合我国国情的、统一的处理劳动关系模式成了亟须解决的问题。
&& 《劳动合同法》第四十四条：有下列情形之一的，劳动合同终止：（四）用人单位被依法宣告破产的；第四十七条：经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿。劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资三倍的，向其支付经济补偿的标准按职工月平均工资三倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限最高不超过十二年。当前，国有企业破产中普遍采用的是“一次了断型”的经济补偿，实际上还应有股权补偿、再就业能力培训和提供社会保障等多种形式。“一次了断型”的经济补偿在挑战政府的即期补偿能力的同时，也不利于形成以细水长流为特征的社会保障体制的建立，是一种“坐吃山空”的“耗散型”资金使用方式。
目前在企业破产方面有些领导在观念上存在误区，认为破产就是让员工全面下岗，结果造成人心浮动，心怀不满，严重时甚至会出现聚众集会以示抗议，社会影响非常不好。
国企老职工是指破产时连续工龄已超过30年，年龄超过50周岁，尚未到退休年龄的职工。他们30多年的辛勤劳动，创造了雄厚的国有资产，支撑了大部分的国家财政，劳苦功高。破产之后，老职工和青年职工在同一平台上竞争，显然对老职工不公平。在利润最大化的驱动下，在相关法律尚未健全的情况下，就业方面的年龄歧视是必然存在的，如招聘广告中的年龄问题。这批老职工负担很重，生活压力极大。如果在破产过程中，不能兼顾老职工的利益，老职工会产生失落感和不满情绪，甚至会出现过激行为。
目前有些企业在破产过程中实行暗箱操作，职工没有知情权。比如有的企业对职工安置相关的政策制度不予以纰漏，对于其中涉及的问题不向职工寻求意见，尤其是对于敏感的问题往往等到职工通过政府都知道了才贴出通知，这有关于职工闹事方面的考虑，但信息的不对称、不透明往往会激化信息资源持有者与普通职工的矛盾，影响企业的顺利破产。
从某种意义上来说，国企破产最根本的问题是解决国有企业职工安置的问题，这个问题是怎么都绕不开的问题，也是和当今社会的现实状况联系起来的问题。职工从企业出去之后没有及时得到接续，职工去了之后可能并不被接收；如果接收就向原有企业索要大量的资金，可是企业又拿不出这笔资金。所以中央政府做了一些转移支付，但这还是远远不够的。因为国有企业过去的价格体系和价值观，是把大量的工人劳动成果做了社会分配。过去低工资、低福利，但是国家包养一切。等于现在破产的工人给国家做出过大量贡献，如果国家对这部分人没有足够的考虑和安排，企业破产往往没有退路，破产将难以进行。因为企业过去已把应给予职工的收益分配交给国家，很多企业是心有余而力不足。
从以上分析可以看出，职工安置还存在许多问题，这些问题如果处理不好，将会影响到我国企业破产的顺利进程，而且还可能影响到我国和谐社会的建立。众所周知，公平正义是构建和谐社会的基础，而公平的核心是利益分配的公平。企业破产后，如果职工的工资、社保费等基本生存权都难以得到满足。如果那些由于历史的原因，劳动没有得到公平价格体现的国有企业职工，下岗后没有得到合理补偿，这将有失公平，所谓的公平正义也将是一句空话。
与资产所有者和经营者相比，职工的权利更容易受到损害，职工与用人单位打交道时，首先要从思想上重视妥善安置职工，有效保护职工的权利。
第一，做好破产企业职工的思想工作，增强其该项意识、危机感和承受能力。要让职工明白，破产制度不仅对企业、企业的经营者具有约束作用，而且对职工同样具有约束作用，职工同样是企业破产后果的承受者。因为职工的个体利益与企业的集体利益是相融合的，职工的前途和命运与企业的前途和命运是相统一的。同时，要通过思想工作努力转变职工的就业观念，鼓励他们到艰苦岗位创造新的天地。
第二，加强对破产企业职工的管理，做好再就业工作。由于企业破产后，被注销登记，丧失了对职工的管理职能，职工在重新就业前处于一种无人管理的状态。为保障破产企业职工的基本生活需要，减少不安定因素，应建立健全专门的待业职工管理机构，对待业职工进行统一管理。在再就业工作方面，首先应制定各种优惠政策，鼓励社会各方面共同解决破产职工安置的积极性。如制定鼓励破产企业职工组织起来专业和自谋职业的政策，制定鼓励各类企业吸纳破产企业职工的政策，制定鼓励社会各方面创办职业介绍机构、职业培训机构、发展第三产业的政策等。
第三，加强领导，做好思想工作，稳定职工队伍。企业破产计划一经批准，企业主管部门要成立破产工作领导小组，由一名主要领导挂帅，抽财务、劳动、法规、保卫、工会等部门人员参加。企业的党团组织及工会要坚守岗位，全力配合清算组开展工作，召开各类人员的座谈会，让职工了解企业的经营状况，知道破产的原因，耐心倾听职工的意见和要求。因势利导、广泛宣传，帮助他们树立正确的劳动观、失业观，使他们真正认识到破产、失业是社会经济之必要，深化改革之必需，社会进步之必然。破产虽然使职工的暂时利益受到损害，但是有利于职工的长远利益。消除过激情绪，化解矛盾，鼓励职工更新观念，自强自立，到市场经济中自谋出路，竞争就业。
第一，着眼长远，提前编制企业破产计划。按理说，破产，无论是债权人申诉还是由债务人申诉，最终的处理都应是一个纯司法过程。但是，就目前国有企业的破产情况来看，基本上是由政府来协调操作的，政府应该掌握主动权，对辖区内的企业全面分析，作出中长期的规划。对长期亏损，复兴无望，不能清偿到期债务的企业，根据情况全部纳入破产计划之内。哪些企业在近期内破产，哪些企业在一年以后破产，哪些企业在三年之内有迹象破产，均要编制在破产计划内，每年根据计划，逐一落实，分步实施。这样不至于每年重复年初忙于计划，年终等着批计划，年末急于赶计划的恶性循环。
第二，摸清底数，制订方案，逐步分流安置职工。对于负债累累，扭亏无望的企业，政府要安排其停产整顿，提前做好职工的分流安置工作。一方面组织职工进行生产自救，另一方面应认真过细地做大量调查摸底工作。对职工队伍的思想、身体、家庭状况、性别、年龄结构等进行登记造册。在摸清底数的基础上，制定详细的职工分流安置方案。本着区别情况，分别对待，先易后难，稳步实施的原则去进行。利用现有的政策，鼓励职工更新观念，自强自立，到市场经济中自谋出路，逐步减少亏损企业职工的人数，最大限度地降低企业安置成本。
第三，坚持职工分流安置三原则。（1）资产变现能力与职工分流安置相适应的原则。职工分流安置要有资金的保障，在企业破产之前要考虑企业资金变现的情况，对于无产可破的企业，最好或者尽可能地不要列入破产的计划之内。否则职工安置的资金无法兑现，缺口太大，不能形成企业破产国家财政拨给银行一部分资金抵销呆坏账，地方政府造成一定的经济损失，社会保险基金造成流失，企业的资产也没有真正盘活，诋毁了企业破产的积极性。（2）坚持“保”与“疏”相结合的原则。“保”是指对女满45岁、男满50岁以上的职工，因工致残、患职业病的职工，适度掌握退休、退养、退职，实行保户式安置。对省级以上劳动模范、特困人员、双职工、现役军人和烈士家属重点考虑，实行推荐式安置。“疏”是指运用职业介绍和政策导向，疏通多种安置渠道，尽最大限度鼓励职工自谋职业，组织起来创办私营企业，从事个体经营，到市场参加竞争就业。（3）坚持技能开发和市场配置相结合的原则。除根据用人单位需要开展定向转业转岗培训，提高职工职业技能素质外，还应开设一些适合自谋职业、自己创业的专业工程培训班和小企业创办者培训班，增强他们自己创业和自谋职业的能力。
从目前情况看，我国保险制度上尚不健全，主要有养老保险、失业保险、大病医疗保险，企业破了产，职工的养老、失业均有保障，但是医疗、伤残待遇还未健全，职工担心的是日益增长的医疗费和伤残职工的保险问题以及社会化服务的问题，应该逐步完善社会保障体系，为破产企业营造一个良好的社会保障环境。
、建立稳定的破产企业职工安置机制
企业申请破产，应当提出完善可行的破产企业职工安置预案，这样既可降低破产工作成本，提高破产工作效率，又可以防止实施企业破产因职工安置问题而引发不稳定因素，为经济的发展创造稳定的社会环境。要设立破产企业职工安置资金专用账户。将所有的破产企业的职工安置经费集中起来，组成政府职工安置基金。企业破产需要安置职工按照政府制定的统一安置费用标准，在基金中列支。这样可以避免不同企业破产职工安置费用来源不平衡、标准不统一所带来的负面影响，确保破产的企业职工都能得到平等、妥善安置。
我国现行的企业破产法，并没有对政府在国有企业破产工作中的职能和义务作出法律上的界定。但从国有企业破产工作的实际情况看，由于国有企业发展的特殊历史，国有企业发展中肩负的部分社会责任以及国家在社会保障体系建设中的历史欠帐等原因，导致政府在国有企业破产工作中的各个环节上负有不可推卸的责任。因此，政府在国有企业破产工作应是一种主导地位。下文就对政府的职能问题进行分析。
、国有企业破产中的政府职能解读
&&& 国有企业破产中的政府职能是指国家行政机关以破产立法及其所制定的配套行政法规为依据，针对国有企业破产过程中的各项事务依法行使行政权力，并能直接或间接产生行政法律效果的职责和作用。从我国多年的国企破产情况来看，政府虽然是以国有资产所有者的身份参与国有企业破产，但在破产事务处理中更多地是以直接管理者的角色对国企经营资源进行重新配置。我国的原破产法颁布于计划经济体制下，政府作为权力中心不可避免带有浓厚的行政干预色彩，虽然破产案件应由人民法院独立行使司法审判权，但实际操作大多由政府来操控，既不利于破产法调整作用的发挥，也不符合市场经济发展的要求。政府直接主导和干预国有企业破产，易造成正常的法律行为和市场行为出现错位，出现“市场失灵”和“政府失灵”的双重问题，扰乱正常的市场经济秩序。市场经济条件下，政府从国有企业那里获得利润充实财产，同时也为国有企业提供良好的经营环境，两者各司其责，不应当有职能的交叉和重叠，政府仅作为企业出资人与其他股东一样以投入的资金比例承担有限责任，而不应直接参与企业的具体经营事务中。随着经济的发展和市场体制的完善，政府在国有企业破产中的行政职能重心转移是必然的，政府要远离企业微观运行，转变其直接配置资源的主体地位，保证法院在国企破产案件中的独立审判权，配合有关部门做好协调、稳定和服务工作。
我国是一个正在建立完善的市场经济体制的社会主义大国，需要有一个健全的政府宏观调控体系来维持良好的市场经济秩序，实现社会持续、稳定、健康发展。从现有发展状况来看，政府权力正逐步从整个社会领域退至到一个相对合理的范围之内。政府不应再直接干涉企业的经营运行，而是给予其足够的自主权利，推动其真正成为独立自主的经济实体。政府转变职能后的定位主要是制定经济法规、政策，为市场主体提供良好的制度环境和发展空间，加强信息引导，提供公共产品，健全社会保障，维护公平正义，谋求整个社会的全面进步和协调发展。
国有企业破产过程中政府应发挥积极的作用，对于破产企业进行监督管理，并支持破产工作的顺利进行。
第一，组织破产管理机构，参与破产清算过程。企业破产程序复杂，工作头绪多，破产管理人需要有丰富的管理经验才能使破产工作顺利完成。在衡阳轧钢厂破产中，由政府9部门组成的破产管理人接管企业，成立了破产清算组，并且成立了三个工作小组和信访办公室。各小组明确职责、各负其责、密切配合、形成合力，有条不紊地负责破产过程中的各项具体工作。在历时一年半的破产过程中，政府部门工作人员兢兢业业，加班加点，认真细致地开展各项工作：接管企业的财产、印章和账簿、文书等；调查财产情况，制作财产状况报告；决定内部管理事物；做好职工的安置和稳定工作；将有关情况上报政府部门等等，这些工作的顺利完成，清算组成员发挥了重要的作用。
&&& 第二，实施有效监督。我国现行的企业破产程序主要由法院和破产管理人主导推进，企业破产涉及到债权人、职工以及国家行政管理行为等各方面的利益，而国有企业破产制度中一个突出的问题就是监督机制不完善，在破产过程中容易出现侵吞国有资产、职工安置不到位等问题。因此，政府相关部门应该发挥监督作用，促进职工安置的公平公正，促进破产财产得到公开公正的处理以及破产程序的顺利进行。在造纸厂破产中，政府部门主要发挥了以下监督作用：一是对政策实施的监督。政府是国企破产政策的制定者和实施者，如果政策实施的监督不到位，就会使政策实施力度大打折扣。二是对企业资产的监督。在破产工作完成后，检察院、审计部门和国有资产管理部门将会对破产程序、破产财产变现和破产费用的分配等进行审查。
第三，给予政策支持与服务。政府部门在破产过程中的服务作用主要体现在两个方面：一是提供公共服务，二是回应公众需求。提供公共服务主要是为企业破产提供政策服务，为职工接续医疗保险、养老保险关系以及企业的社会职能移交等。回应公众的需求主要体现在对职工具体问题的处理。大力宣传政府的政策，让广大职工理解政府、相信政府；对于有抵触情绪的职工做好思想政治工作；对职工集中反映的问题及时迅速的处理。
政府在国有企业破产工作的被动接受地位，并不影响政府在国有企业破产工作中作用的发挥，而且如何发挥政府的作用，可以决定破产工作的效率、成本、经济效应和社会效应。在国企破产中，政府应该扮演指导者、协调者和服务者的角色。具体表现在一下几个方面：
破产的目的在于剥夺不能清偿债务的债务人对其全部财产的管理处分权，让全体债权人取得公平受偿的机会。其宗旨是公平清偿债权，当债务人不能清偿到期债务时，利用破产程序合理协调多数债权人之间就债务人的有限财产如何受偿的利用冲突，是债权人共同分担损失和共同享受利益，即同一顺序的债权人地位平等和受偿机会均等。因此，破产管理人在法院的指导下，对企业的资产进行清理、登记、审计、评估，确定资产的现有价值；对企业债务进行追索，对债权予以审查确认，提出资产处置和变价方案报债权人会议审议并付诸实施；制定破产财产分配方案，依《破产法》按照顺序予以偿还债务。
本着以人为本、公平公开的原则，尽力落实省政府关于国有企业关闭破产时的职工安置政策，把职工安置工作放在关闭破产工作的首位，多渠道妥善安置职工，尽最大可能解决职工的一些实际问题，维护职工合法权益。这包括：兑现职工的劳动债权（包括拖欠的工资、下岗生活费、职工医疗费、下岗生活费、抚恤费及救济费）；组织职工进行工伤鉴定和落实工伤保险；按年龄分类安置职工（到年龄的办理退休退养手续，不到年龄的支付一次性安置费或经济补偿金）；为职工补交养老保险金、医疗保险金、接续养老保险关系和医疗保险关系等。
在经济领域，效率无疑是市场经济追求的直接目标。在政治领域，当国计民生在社会发展的排序中成为首要位置，效率也成为政治的首要目标。国企破产是关系国计民生的大事，关系到市场经济体制的完善和国企改革的进程。需要尽快地让濒临破产的国有企业有序地推出市场而不引起社会震荡，效率的问题也就摆在了关键的位置。尤其像造纸厂这样的企业，停产十多年一直悬而未决，职工生活极度困难，给社会带来了很多不安定因素。政府部门和广大职工都希望尽快能有一个结果。在这种情况下，政府部门参与企业的破产，无疑是提高破产效率的最佳选择。因为该厂的破产除涉及到一般的债务清偿外，还涉及到职工安置、土地使用权的处理、社会职能移交等许多特殊问题。政府相关部门组成的破产管理人采用联合办公的方式，有利于这些问题的有效处理。减少了部门间协调工作的时间，从而提高破产效率。
广义的破产成本指企业为应对财务危机支付的成本。狭义的破产成本破产是企业破产时发生的费用。破产成本降低了企业资产价值，破产时，债权人只能得到扣除破产成本后的企业资产价值，因而对企业的债务价值有影响。本文研究的是狭义上的破产成本。破产成本包括两部分，即直接破产成本和间接破产成本。直接成本包括律师和会计师的费用，其他职业性费用，以及花费在破产行政管理上的管理时间的价值。间接破产成本包括丧失销售、利润及企业除非按照十分恶劣的条款，否则无力获得信贷或发行证券的可能。根据《中华人民共和国企业破产法》第四十一条：人民法院受理破产申请后发生的下列费用，为破产费用：（1）破产案件的诉讼费用；（2）管理、变价和分配债务人财产的费用；（3）管理人执行职务的费用、报酬和聘用工作人员的费用。第四十二条：人民法院受理破产申请后发生的下列债务，为共益债务：（1）因管理人或者债务人请求对方当事人履行双方均未履行完毕的合同所产生的债务；（2）债务人财产受无因管理所产生的债务；（3）因债务人不当得利所产生的债务；（4）为债务人继续营业而应支付的劳动报酬和社会保险费用以及由此产生的其他债务；（5）管理人或者相关人员执行职务致人损害所产生的债务；（6）债务人财产致人损害所产生的债务。在国有企业破产过程中，法院指定由律师事务所组成的清算组为破产管理人，节约了大量的开支，而且并未领取担任管理人所应得的报酬，所以实际上的直接成本仅为诉讼费、管理、变价和分配债务人财产的费用以及聘用工作人员的费用。
随着2006年《破产法》的正式出台，我国国有企业的破产制度正在不断完善，逐渐适应我国社会主义市场经济的发展步伐。市场经济的不断发展和法制的不断完善将使政府作为行政权力主体失去其职能发挥的空间，国有企业破产将成为一种自主的市场行为和法律行为，但这并不意味着政府作为社会经济管理者将无所作为。
政府的行政理念是行政文化的重要组成部分，是政府及其工作人员执行公职时所秉承的行政观念、行政意识、行政准则及信念追求等要素的综合体现，它深刻影响着政府行政活动的组织目标、行为方式、工作效率等方面。为了加快我国国有企业改革的步伐，不断增强其市场竞争力，实现优化经济格局的目的，我国政府应当为国有企业改革提供更为适时、高效的支持和服务，转变政府行政理念成为转变政府职能的重要前提和思想指引。针对新形势下的国有企业破产状况，政府的角色和职能随之改变，但仍将发挥其不可替代的重要作用，要求行政理念实现根本性的转变。
第一，政府要实现从“微观操作”理念向“宏观调控”理念转变。政府要从直接管理微观经济活动，转向致力于制定经济发展整体规划、重大方针政策，引导市场经济的发展方向，准确定位自身作为宏观经济管理者的角色。政府要一改之前主要运用行政手段对破产事务进行直接干预管理，转而主要运用经济政策、经济杠杆进行间接管理。
第二，政府要实现从“传统人治”理念向“现代法治”理念转变。传统人治理念主要体现在行政执法的主观测性，法律的不完善缺乏对权力行使的约束，政府行为存在无法可依、有法不依的现象，这种理念对处理政府与企业、社会的关系造成了诸多弊端。我国建立原破产法时资源配置的主体权力更多地掌握在政府手中，而不是由市场体制决定。我国贯彻依法治国方针，依法行政成为构建法治政府的基本原则，政府的权力受到既有法律的约束和调整，政府施政必须遵循现有法律制度，按照相关法律依据作出行政行为，真正做到依法行政。因此，破产法的颁布是国有企业破产案件处理的根本依据，破产法将破产程序的主导权交给人民法院，政府就应该全力配合法院工作，保证破产程序的顺利实施，且违反法律规定的行为也应受到法律的惩治。
第三，政府要实现从“无限政府”理念向“有限政府”理念转变。市场机制是覆盖整个经济生活的基本运作规则，而政府参与市场竞争要遵循适度原则，政府只是作用于市场无法发挥作用的领域，对“市场失灵”进行补救，而不是要完全代替市场，包揽一切。政府要明确自己在市场活动中应该起的作用，适当地参与市场活动，合理调控市场运行，避免由于各种主客观因素限制而造成的“政府失灵”现象。国有企业破产制度的演变体现了政府行政权与法院司法权的关系转变，原破产法体系下的行政权力全面渗入破产程序中，违背了市场公平，而新破产法体系下的政府应尽力避免干预独立司法权，仅作为国有企业的出资人承担相应的责任，并解决破产遗留的社会问题，保证企业平稳推出市场。第四，政府要实现从“组织领导”理念向“公共服务”理念转变。传统政府以控制经济资源为手段，而现代经济社会发展需要的是一个能为市场主体提供更公正、更廉洁、更高效的公共服务的服务性政府，它并不直接管理与控制经济资源，而是将资源配置职能转移给市场和社会，为市场竞争和社会建设提供良好的环境和服务，从而推动市场经济的高效运转。政府将职能重点放在营造良好的社会环境，完善破产企业职工的基本保障，以消除失业职工的后顾之忧，达到保持社会稳定的目的。
第一，完善我国社会保障制度。社会保障制度作为风险规避机制，不仅是对公民基本生活的保障，也是对社会正常秩序的保障。完善我国社会保障制度，是实现构建社会主义和谐社会伟大目标的一项重要战略决策，是推动我国市场社会经济健康发展不可或缺的坚实保证。国有企业破产造成大批职工失业下岗，这将给社会稳定发展造成不安定因素，国家对职工安置问题一直都给予了重视，甚至曾一度在政策性破产阶段给予职工安置的优先权。但破产企业职工的安置问题应该交由社会保障制度进行解决，而不是将负担转嫁给债权人，因此，政府需要进一步完善社会保障制度，强化其社会管理职能，保障破产企业职工的切身利益。首先，要扩大保障基金的来源渠道，我们应该借鉴成熟市场经济国家的先进经验，积极推进社会保障税的开征工作。社会保障税具有强制性、普遍性和稳定性，有利于克服筹资的“软约束”，扩大了社会保障的覆盖范围，确保了社保基金稳定、可靠的资金收缴。
第二，国家加大对保障国有企业下岗职工基本生活的资金投入。落实破产企业职工分流安置，按时足额发放养老金；增加对社会救济、社会优抚的投入，为有特殊困难的破产职工家庭提供基本生活保障；制定优惠政策，鼓励社会各界投身社会慈善事业。另外，还需充分发挥商业保险等其他保障机制的作用，提供破产企业职工再就业辅助。破产企业职工的再就业问题是政府需要解决的国有企业破产遗留问题，对缓解社会剩余劳动力的就业压力具有重要意义。一方面，通过向破产企业职工发放小额低息的贷款对自谋职业的职工给予资金上的支持；另一方面，通过为下岗职工提供多元化的再就业服务，拓宽职工再就业渠道。其中，政府支持设立专门的就业服务机构，通过加强对破产企业职工的再就业培训，提高其劳动技能和综合素质，从而使失业人员重新找到工作岗位；大力扶持非公有制经济和服务业的发展，或者通过向用人单位提供优惠利率贷款等鼓励性措施刺激企业扩大就业岗位、增加再就业机会；鼓励企业破产后的重组工作中优先聘用原破产企业的优秀职工，这样才能妥善安排下岗失业职工，尽量降低企业破产对职工带来的消极影响。
第一，完善破产信息披露制度。构建完善有效的信息披露制度，是由于企业破产过程中各相关利益主体间存在信息博弈，为了保证信息的全面、准确及对等，消除可能存在的利益冲突，以信息公平来保障破产主体间利益实质平衡的一种制度。破产程序中披露信息规则主要包括几点：公开破产制度程序、债务人信息披露义务、破产管理人的信息披露义务等。我国《破产法》仅提出了通知、告知、报告和公告等信息传达方式，但在重大决策的公开民主程序方, 面尚存在信息公开不足的问题。破产程序未规定对披露信息的审查工作，也没有法定的披露载体，在违反破产法中信息披露义务需承担的责任规定上也较为模糊，缺乏可操作性，也这在制度上给债务人虚构信息、陈述不实、故意欺瞒留下了漏洞。完善破产信息披露制度就是要保证无论是债权人、债务人、管理人、职工或是其他的利益相关主体，都有获取破产相关信息和表达自己意见的权利，并且需要对于自己的行为承担相应责任。我国也可以借鉴英美等国家的经验，适当地引进公开质询、公开调查和听证会等形式。
第二，加快金融机构破产条例的制定工作。2006年《破产法》新增了金融机构破产内容，并赋予国务院依据破产法律的规定制定金融机构破产的具体实施办法。据了解，银监会在2007年就启动了《银行业金融机构破产条例》的起草工作，但其后因为2009年的金融危机爆发而暂停，此条例的起草工作已于2011年7月重新启动。由于金融机构本身的特殊性，破产条例的制定工作是一项牵连甚广且十分复杂的系统性工程。从国外成立专门清算机构和重组公司来处理金融机构破产案件的经验来看，主要对破产金融机构进行资产接管、资产保全、资产评估及资产处置等工作。由于我国还未采取过金融破产制度，从我国现有国情来看，金融机构破产可能依然以行政主导为主，由政府对金融机构破产事务进行整体的规划和管理。政府需在参照现有商业银行法律规定的基础上，在行政审批程序、接管程序、管理人制度、重整程序、财产处置、债务清偿等方面都要做出区别于一般企业破产的特殊规定。在破产过程中解决金融机构破产中的存款人、投保人等相关债权人的利益保障问题时是否该采取税收优惠政策，更好地维护金融信誉和金融秩序的良性运转，是国务院在制定金融机构破产条例时需仔细斟酌的问题。
第三，构建多层次的破产监管问责制度。由于破产法体系的不完善、监管机制的缺乏，政策性破产阶段出现了很多地方企业“假破产，真逃债”的行为。国有企业破产是一项关系到众多利益相关者的复杂程序，应该构建一个由法院监管、政府监管、金融机构监督、债权人委员会监督、职工代表大会监督、社会监督等多层次的破产监管体系。政府的审计机关、监察机关和国资委要依法履行职责，密切配合，规范破产行为，严肃查处并撤销一批贪污腐化、以权谋私的不合格的企业管理者，培养并提拔一批善于企业经营管理、勇于创新的优秀管理者。建立国有企业的风险预警机制，以便及时发现企业不良经营讯息，提醒和帮助企业化解风险，以实现破产预防的目的。债权人委员会和职工代表大会对破产管理人的职责行使情况进行监督，防止造成国有资产流失、有损债务双方利益等行为的产生。及时向主管部门反映职工的利益诉求，以防止冲突性群众事件的发生，阻碍破产程序的顺利进行。各监管问责主体强化对国有企业破产的全程监督，才能保证破产工作的顺利开展，保护各利益相关者的合法权益，实现亏损企业的平稳退出。
关于国内的有关破产企业职工的法律法规，除了一部新修订的《企业破产法》外，还发布了一些相关的法律解释等，但法律永远是滞后的，现实存在的问题不能依靠几部法律法规就解决完。另外，国有企业破产职工的安置问题并非一个孤立的问题，它的解决不仅需要法律法规，更离不开一套完整的全国性的社会保障体系，其与我们国家的经济发展的速度有着千丝万缕的联系。
笔者也从宏观经济层面上，论证了如何保障职工劳动债权，如何对失业职工更好地进行安置以及发挥政府的宏观调控作用。劳动债权、失业救济、失业安置等词汇对我们每个人并不陌生，随着国有企业深化改革，它们离我们越来越近。为了更好地保护劳动者，必须完善整个全国性的社会基本保障制度。
中国国有破产企业职工的保护制度并不完善，存在着各种各样的问题，笔者由于个人的能力问题，仅仅挖掘了其中的一小部分问题，并在总结前人经验的基础上提出了自己的意见和建议，希望能起到一个抛砖引玉的作用。问题的存在是客观的，但笔者相信，只要我们不懈努力，再大的困难我们都能克服，使我们的社会更加和谐、稳定地持续发展！
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当我为这篇硕士论文画上最后一个句号的时候，我不由生出无限感慨，二年的求学生涯已悄然逝去。在这里，我非常感谢我的导师郭捷，论文的完成凝结着她许多心血，从论文的选题、选材、结构的组织无一不渗透着她亲切的关怀！导师的辛苦付出，学生必然铭记于心，并激励我以后更加努力学习、不断进取。
本文在写作过程中，参考了一些专家、学者的论著、论文，从中得到了许多启发，一些地方直接引用了有关专家、学者的精彩论述。对于引用的著作和论文，本文在参考文献和注释中尽可能地做了列举。在此，谨致谢意。同时，本文仍有很多不尽如意的地方，真诚欢迎有关人士给予指教。
最后，感谢曾对笔者写作过程中给予支持和帮助的所有老师、同学和朋友！感谢评阅本文和出席论文答辩的各位专家教授在百忙之中给予的指导！
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